DOCUMENT DE RECHERCHE 6
Renvoi pour
raisons disciplinaires - Une optique policière
©Ministre des Approvisionnements et Services Canada 1991
No de cat. JS74-3/1-6
ISBN 0-662-58045-1
Comité externe d'examen de la
Gendarmerie royale du Canada
Président
L'honorable René J. Marin, OMM, c.r., LLD
Vice-présidente
F. Jennifer Lynch
Membres
Joanne McLeod, C.M., c.r.
William Millar
Mary Saunders, c.r.
Directeur exécutif
Simon Coakeley
Ce document fait partie d'une série de documents de
recherche que le Comité a l'intention de publier en vue de recueillir les observations du
public; celles-ci devant l'aider à formuler des recommandations conformément à la Loi
sur la Gendarmerie royale du Canada (1986). Les opinions exprimées dans le présent
document ne sont pas nécessairement celles du Comité.
N'hésitez pas à nous faire part de vos observations
en les faisant parvenir à:
Simon Coakeley
Directeur exécutif
Comité externe d'examen de la GRC
C.P. 1159, Succursale "B"
Ottawa (Ontario)
K1P 5R2
Télécopieur: (613) 990-8969
Série de documents de recherche
Numéro 6: Renvoi pour raisons disciplinaires
Directrice de la recherche:
Lynne Bennett
Avec le concours de:
Simon Coakeley
Yvonne Martin
Torsten Strom
Suzanne Gervais
Conseil:
Darrell Kean
Déjà parus:
Document de recherche 1
Les suspensions - Une analyse comparée
Les suspensions - Compte rendu de la consultation
Document de recherche 2
La réinstallation - Peut-elle se faire sans difficulté?
La réinstallation - Compte rendu de la consultation
Document de recherche 3
Renvoi pour raisons médicales - Une optique policière
Renvoi pour raisons médicales - Compte rendu de la consultation
Document de recherche 4
Le traitement ultérieur des plaintes -
L'impact de la procédure des plaintes sur le système de discipline dans la police
Document de recherche 5
Programmes d'aide aux employés - Philosophie, théorie et pratique
AVANT-PROPOS
Ce document de recherche est le sixième d'une série
présentée par la Direction de la recherche du Comité externe d'examen de la GRC à des
fins de discussion. Sans la collaboration et l'aide de plusieurs personnes de la
communauté policière à travers le pays, ce document n'aurait pas pu être rédigé. Le
Comité désire remercier les personnes qui ont aidé à sa préparation.
Il était impossible de résumer les dispositions de
toutes les lois des services policiers de toutes les provinces du Canada. Les renvois au
droit jurisprudentiel fédéral et provinciaux sont présumés fidèles à compter du 1er
décembre 1990. Les termes "renvoi" et "congédiement" sont employés
dans les lois, les règlements et les conventions collectives se rapportant à la
cessation de l'emploi pour des raisons disciplinaires et médicales; les deux termes sont
employés dans le présent document et se rapportent à la cessation de l'emploi pour des
raisons disciplinaires.
Simon Coakeley
Directeur exécutif
Comité externe d'examen de la GRC
Table des matières
INTRODUCTION
THÉORIE DE LA GESTION
QUESTIONS JURIDIQUES
- Le statut de l'agent de police dans la société
- Questions relatives à la législation sur l'emploi et le travail
CARACTÉRISTIQUES ET PRATIQUES DES RENVOIS DISCIPLINAIRES DANS LA POLICE
- La Gendarmerie royale du Canada
- Généralités
- La procédure disciplinaire Actes criminels
- Renvoi administratif
- Dispositions diverses Gendarmes stagiaires
- Colombie-Britannique
- Généralités
- La procédure disciplinaire
- Dispositions diverses
- Plaintes du public
- Ontario
- Généralités
- La procédure disciplinaire
- Plaintes du public
- Dispositions diverses
- La Loi sur les services policiers, 1990
- Québec
- Généralités
- Procédure disciplinaire
- Dispositions diverses
- Le nouveau système
CARACTÉRISTIQUES ET CONDUITE DES RENVOIS DISCIPLINAIRES DANS
L'INDUSTRIE PRIVÉE
- IBM Canada Ltée
- Cominco Ltée (division de la C.-B.)
MODÈLES ET CHOIX DE RENVOIS DISCIPLINAIRES
- Questions de discipline interne et questions d'éthique externe
- Autres solutions du secteur privé
- Indemnité généreuse de retraite (pont d'or) et renvoi doré
- Reclassification professionnelle
- Placement à l'extérieur de l'organisme
- Résumé
CONCLUSION
NOTES
BIBLIOGRAPHIE
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
DROIT JURISPRUDENTIEL
Chapitre I
Le renvoi d'un employé qui n'a pas observé les
normes de discipline établies par un organisme est souvent difficile et jamais agréable.
Les graves conséquences pour l'employé renvoyé et les perturbations que le renvoi
provoque dans l'organisation constituent des raisons suffisantes pour que cette mesure ne
soit utilisée qu'en dernier ressort, une fois que toutes les mesures disciplinaires ont
été épuisées. Ce point de vue est également valable pour les renvois disciplinaires
dans les organismes du secteur public chargés de faire respecter la loi, comme par
exemple, les corps de police municipaux ou la Gendarmerie royale du Canada (GRC).
La procédure de renvoi d'un employé appartenant à
un organisme du secteur public chargé de faire respecter la loi est peut-être la plus
compliquée qu'on puisse trouver dans toutes les professions au Canada. Chaque province a
le pouvoir de contrôler son corps de police grâce à une réglementation administrative
et juridique; quant au gouvernement fédéral, il possède sa propre police -- la GRC --
qu'il contrôle grâce à des lois fédérales. En outre, lorsque la GRC passe un contrat
de service avec une province ou une municipalité, elle peut être en partie soumise aux
lois provinciales. Ce problème de compétence, fort complexe et touchant à la
constitution, n'a pas encore été réglé de façon concluante par les tribunaux.
Ce document de recherche vise donc à présenter une
vue globale du mécanisme de renvoi disciplinaire, en tant que composante de la gestion
des ressources humaines, et cela, plus précisément dans le domaine de l'administration
de la police. Il comprend une étude détaillée des diverses caractéristiques et façons
de faire des organismes chargés de faire respecter la loi dans l'ensemble du Canada et
insiste sur le cadre juridique qui permet de régler les questions d'inconduite dans la
police par le mécanisme disciplinaire. Pour permettre des comparaisons, il expose
brièvement la théorie générale de la gestion ainsi que l'expérience de deux
entreprises du secteur privé. En outre, il donne une vue d'ensemble des questions
relatives aux lois du travail appropriées. Enfin, dans le but de stimuler la discussion,
il présente divers modèles et options pour l'élaboration d'une politique. Pour rester
dans les limites des documents déjà parus, ce rapport ne tire pas de conclusion, pas
plus qu'il n'adopte de point du vue spécifique sur la question des renvois
disciplinaires.
Bien qu'il ne s'agisse que d'un rapport provisoire,
une des idées de fond est que, même si la direction ne peut pas faire grand-chose pour
éviter que les employés n'enfreignent le code de discipline, le règlement ou le Code
criminel1, elle peut par contre faire beaucoup pour assurer que son personnel
est bien encadré et bien stimulé. Pour entreprendre l'élaboration d'une politique
destinée à la création d'un mécanisme disciplinaire, il faut bien comprendre tous les
facteurs qui existent dans le milieu de travail et tenir compte de la nature particulière
que revêt la tâche de faire observer la loi, en tant que profession et en tant que
service public.
Chapitre II
La gestion vise fondamentalement à faire fonctionner
une organisation de façon efficace, et la discipline chez le personnel concourt
entièrement à ce but. Le rôle de la discipline est d'établir des règles de travail et
de comportement et de les faire observer en imposant des sanctions à ceux qui les
enfreignent. Dans le monde du travail, la sanction ultime est, bien entendu, le renvoi;
toutefois, le renvoi d'un employé constitue également un échec de la discipline. Pour
être utile, une mesure disciplinaire doit entraîner l'amélioration du comportement de
la personne qui a dérogé aux règles de conduite. Pour doter les employeurs de moyens
leur permettant de parvenir à cette amélioration, les théoriciens de la gestion ont
créé tout un ensemble de modèles de la discipline. Ces modèles, qui représentent les
étapes d'une évolution, se sont perfectionnés au fur et à mesure que progressait notre
compréhension du comportement humain.
Au début, les méthodes disciplinaires reposaient
sur la croyance que des méthodes dures, répressives, qui ne tenaient pas compte du point
de vue de l'employé, étaient les meilleures pour contrôler le personnel. L'employeur
embauchait ses employés selon son bon plaisir et pouvait les renvoyer à sa guise.
L'agitation du monde du travail qui a commencé au
début du siècle ainsi que l'énorme bouleversement économique causé par la dépression
des années 1930, ont amené des changements dans les relations entre employeurs et
employés. La montée des syndicats, les réformes progressives de la loi consécutives au
développement de la classe moyenne, ainsi que les changements d'attitude du monde
judiciaire, tout cela a contribué à la création de nouvelles théories en gestion,
théories qui voient beaucoup plus dans l'employé une ressource précieuse.
De plus, la recherche du profit a incité les
employeurs à abandonner l'idée que le travailleur n'a pas d'importance: la recherche
d'une amélioration de la productivité et du profit a joué un rôle de premier plan pour
faire valoir l'idée qu'un travailleur est précieux en tant que personne et qu'il faut le
traiter d'une façon qui favorise une plus grande productivité grâce à des
encouragements répétés. Les nouvelles théories sur les ressources humaines et sur la
gestion financière ont mis en évidence qu'une entreprise ne peut se permettre de
renvoyer ses travailleurs comme bon lui semble: le coût et l'effort pour remplacer le
travailleur renvoyé nuisent à l'efficience et se traduisent par une diminution de la
compétitivité. On a observé que "le succès ou l'échec d'une organisation dépend
de sa réussite à obtenir, conserver et retenir ses ressources humaines"2.
[TRADUCTION]
Cette évolution des théories de la gestion et de
l'organisation a également eu des effets sur l'administration des organismes de police,
bien que pour des raisons autres que la recherche du profit. Les corps de police, tout
commes les autres services publics, gagnent à être efficaces et à bien répondre aux
besoins de leurs mandants. Ainsi, au fur et à mesure que de nouvelles théories et
techniques naissaient dans l'entreprise privée et dans l'industrie, ces théories et
techniques finissaient par imprégner la mentalité des dirigeants de la police et de ses
théoriciens de l'organisation. Malheureusement, il y a toujours un décalage entre la
mise en application de nouvelles idées dans le secteur privé et leur adoption par les
organismes policiers. Ce décalage est surtout dû au conservatisme dans les méthodes de
gestion utilisées par l'administration de la police mais aussi à la difficulté
d'adapter des concepts qui sont essentiellement axés sur le secteur privé et la
recherche du profit, aux facteurs spécifiques qui concernent le statut d'agent de police
dans le contexte de l'administration de la police. Ces facteurs sont étudiés en détail
ci-après.
La notion de discipline constructive est au coeur de
la théorie contemporaine de la gestion; on l'a décrite comme [TRADUCTION]
mettant en jeu le développement et l'apprentissage; il ne s'agit pas d'une idée
négative aux connotations de châtiment et de vengeance. Une saine discipline favorise le
contrôle de soi. En réalité, on peut voir dans la discipline une force qui édifie et
non pas qui sape le moral. La discipline est en fait un mode de pensée. Il lui faut un
sens solide du commandement, la création d'une atmosphère saine ainsi qu'un enseignement
avisé3.
Contrairement à la discipline négative, qui insiste
sur le châtiment et la répression, la discipline constructive vise à éduquer
l'employé. Il s'agit de persuader celui-ci que les règlements qui régissent le
comportement du personnel bénéficient à tous et que l'employé a des responsabilités
tout autant que des droits. Enfreindre les règles de conduite revient à refuser les
responsabilités qui sont indissociables des droits. Ainsi, on peut dire que [TRADUCTION]
La discipline est faite de l'entraînement et de la formation d'une main-d'oeuvre
pleine de cohésion et dont les membres s'efforcent d'atteindre les objectifs de la
direction. L'action disciplinaire a pour but de former et de modeler, un but qu'il ne faut
jamais perdre de vue quand on prévoit et met en oeuvre ce genre d'action. La sanction n'a
pas sa place dans l'idée de discipline4.
Actuellement la "discipline progressive"
est généralement considérée comme la méthode la plus efficace pour régler les
problèmes relatifs à la gestion des ressources humaines. En bref, la discipline
progressive comporte une série de conséquences de plus en plus fortes en réponse aux
récidives d'infraction d'un employé à son travail. Après la première infraction, le
supérieur donne un avertissement oral ("counselling") au travailleur. Un
deuxième manquement amène un blâme écrit, un troisième entraîne en général une
suspension disciplinaire (sans salaire), et toute violation ultérieure est considérée
comme un motif de renvoi. De cette façon, on donne plusieurs chances à l'employé de
s'améliorer, et suffisamment d'avertissements pour qu'il sache que des récidives
entraîneront son renvoi. Les arbitres ont manifesté leur préférence pour cette
méthode car, en tant que théorie du châtiment, elle semble la plus juste à l'égard de
l'employé.
Bien que le concept de discipline progressive soit
largement répandu, il est loin de faire l'unanimité. On a fait valoir que même si cette
méthode suit les recommandations des arbitres et correspond aux principes indiqués dans
la plupart des ouvrages sur les ressources humaines, et même si elle améliore
énormément la discipline, il n'y a guère de discipline, de toute façon, sur les lieux
de travail5. Certains prétendent que divers aspects de la notion
traditionnelle de discipline progressive font que celle-ci ne constitue pas un remède
efficace aux maux qui affligent le travail en Amérique du Nord. Un des problèmes est que
l'objectif qu'elle vise est trop restreint ou tout simplement mauvais. Son but est
d'obliger le personnel à observer les règles et consignes de l'employeur6.
D'aucuns soutiennent que cet objectif doit aller plus loin, qu'on doit promouvoir les
employés qui ont le sens des responsabilités, responsabilités qu'ils s'efforcent
d'assumer - le respect des règlements n'étant alors qu'accessoire7. D'autres
éléments viennent compliquer le problème: l'attention portée au comportement
antérieur, à l'employé-problème plutôt qu'à l'employé qui a un problème;
l'insistance donnée au châtiment plutôt qu'à la résolution du problème, la façon
infantile de traiter l'employé, la création d'une situation de conflit, enfin l'absence
d'aide véritable à l'employé pour lui permettre de s'amender.
D'après James Redeker, la solution consiste à
transformer cette approche en une méthode qui renforce le comportement satisfaisant de
l'employé, grâce à des récompenses ou à de l'aide, en lui donnant l'occasion de
participer à la solution d'un problème, enfin, en le traitant avec respect et tact. Si
l'employé ne s'amende pas, le renvoi viendra toujours au bout du compte, mais cette
façon de faire assure que l'employé admet sa part de responsabilité dans cet échec.
Dans la discipline progressive "non
répressive", l'idée fondamentale est qu'il faut insister sur ce qui est
satisfaisant, dans la mesure du possible, en encourageant le travailleur à se considérer
comme une personne responsable, qui participe à un effort concerté pour atteindre un
objectif commun.
Pour Redeker, il ne fait aucun doute que la
discipline progressive "non répressive" exige davantage de compétence et
d'efforts de la part des supérieurs, mais il affirme que [TRADUCTION] "si
l'employeur veut un personnel qui soit aussi productif que possible et s'il désire
maximiser le rendement sur l'investissement que représente la formation de ce dernier, la
seule vole possible est celle d'une discipline non répressive, exercée par des
supérieurs bien formés"8.
Il va sans dire que l'administration de la police
est, sur bien des points, différente de celle des organismes du secteur privé, motivés
par le profit; cependant, les arguments soulevés par Redeker méritent d'être étudiés
sérieusement. On peut soutenir que tout responsable du personnel, qu'il soit du secteur
privé ou public, désire améliorer la productivité de ses employés tout en maintenant
un bon moral chez ces derniers; les arguments de Redeker fournissent un point de départ
pour y parvenir. Reste à savoir si l'administration de la police, avec ses
particularités juridiques et organisationnelles, se prête à une conception de ce genre.
Chapitre III
À bien des égards, la profession de policier est
sans équivalent. Le statut juridique de l'agent de la paix dans la société a des
conséquences diverses, non seulement quant aux responsabilités de ce dernier envers la
population, mais aussi dans le domaine des relations de travail, et plus précisément du
droit du travail. Cette partie du rapport étudie certaines de ces questions et leurs
conséquences.
En common law, l'agent de police a diverses
responsabilités:
- c'est un officier de justice
- il est responsable devant la magistrature
- il est membre d'un corps policier
- il a prêté serment d'empêcher le crime
- il est au service de la collectivité9
Cette liste montre que l'agent de police joue de
multiples rôles dans la société, le maintien de la loi n'en étant qu'un parmi les
autres. Il faut bien comprendre les relations qui existent entre l'agent de police, le
public et l'état. Au Canada, ce problème se complique du fait de l'existence de deux
traditions policières distinctes: d'abord, la Gendarmerie royale du Canada, organisme
fédéral, para-militaire, contrôlé par l'état, et qui a la réputation d'être
calquée sur la Royal Irish Constabulary; ensuite, la police municipale, calquée sur le
modèle de la London Metropolitan Police créée par Sir Robert Peel en 1829, dont les
membres jouent essentiellement le rôle d'agent de la paix.
Le policier municipal est un agent de police chargé
de la common law, dont les relations de travail avec le chef de la police ou avec la
commission municipale sont décrites dans l'extrait suivant du cas A.G. for New South
Wales v. Perpetual Trustee Co. Ltd. [TRADUCTION]
Il y a une différence fondamentale entre la relation d'un domestique envers son
maître et celle du détenteur d'un poste public envers l'état qu'il est réputé servir.
L'agent de police entre dans cette dernière catégorie. Son autorité est directe, elle
n'est pas déléguée, et l'agent de police l'exerce comme il l'entend du fait de sa
charge: c'est un exécuteur de la loi, qui exerce des droits légaux indépendamment de
tout contrat. Cette différence fondamentale est reconnue dans le fait que sa relation
avec le gouvernement n'est pas décrite en langage courant comme étant celle d'un
serviteur avec son maîtres10.
Cette observation vaut également pour la relation
qui existe entre un membre de la GRC et le Commissaire de la GRC. Cette différence entre
la relation maître-serviteur, relation contractuelle qu'on trouve dans le secteur privé,
et la situation de l'agent de police en tant que détenteur d'une charge publique, a pour
conséquence que les procédures ordinaires de renvoi qui figurent dans la législation du
travail sont inapplicables au fonctionnement disciplinaire existant dans l'organisation
policière. La raison en est que les principes de la législation du travail reposent sur
les relations contractuelles entre maître et serviteur. Nous verrons toutefois que la
version actuelle des relations de travail au sein des organismes du secteur public
chargés de faire respecter la loi a adopté certaines caractéristiques de la relation
traditionnelle maître-serviteur, par le biais de la convention collective.
Jusqu'à tout récemment, et comme les autres membres
du secteur public, les employés des organismes de police n'avaient pas le droit de
négocier collectivement. Comme l'écrit Richard Jackson: [TRADUCTION]
Même si l'on peut affirmer que les associations de policiers ne sont nullement
nouvelles au Canada, il est exact de mentionner que ce n'est qu'au cours des dernières
années que ces associations ont adopté le style des syndicats, dans leurs stratégies,
leurs tactiques et autres comportements, quand elles discutent avec la direction11.
Il faut noter que, même si toutes les juridictions
du Canada n'autorisent pas la police à négocier des conventions collectives, à l'heure
actuelle, il est généralement exact d'affirmer que l'existence des associations de
policiers a transformé les relations entre la direction et les agents de police et les a
amenées à une situation qui ressemble beaucoup plus au genre de relations existant entre
syndicat et direction qu'à la structure hiérarchique et autoritaire traditionnelle qui
caractérisa la police pendant la plus grande partie de ce siècle. Le juge en chef Laskin
l'exprime on ne peut plus clairement dans son jugement Nicholson c. Haldimand-Norfolk
Regional Board of Commissionners of Police12 dans lequel il déclare:
Je ferais remarquer ici qu'il convient de réexaminer l'ancienne règle de common law,
qui dérive essentiellement du droit de la Couronne et qui porte que le titulaire d'une
charge à titre amovible peut être destitué sans motif et sans préavis. C'est un
anachronisme à l'époque des conventions collectives qui se sont répandues dans les
emplois des secteurs public et privé et protègent largement de la destitution arbitraire
les employés qui ne peuvent invoquer le statut de titulaire de charge13.
Le cas Nicholson a marqué un tournant car il a
établi les paramètres des relations entre l'agent de police et la direction. Comme le
souligne le juge en chef Laskin:
Je tiens à souligner ici que la Loi et ses règlements d'application ont relégué
l'expression "à titre amovible" dans les reliques du droit de la Couronne qui
ne régit plus les rapports entre les agents de police et les comités ou conseils
municipaux14.
Bien que le cas Nicholson ait eu pour conséquence
l'élaboration de garanties pour les agents de police en ce qui concerne non seulement les
renvois mais aussi les mesures disciplinaires, il ne faut pas oublier que le policier est
toujours le détenteur d'une charge, avec des pouvoirs qui découlent de la loi, pouvoirs
qui prennent effet lorsqu'il prête serment. On peut donc considérer le policier comme
occupant une position qui se situe quelque part entre la notion traditionnelle du policier
en tant que personne détenant un poste "à titre amovible" et l'idée moderne
de l'employé du secteur privé, protégé par une convention collective et par des lois
sur l'emploi et le travail.
Ce point de vue est mis en évidence par les codes de
déontologie - détaillés et d'une portée considérable - qui caractérisent le milieu
de la police. Il peut être facile pour un agent de police de dépasser, par excès de
zèle, les limites qu'il est tenu de respecter dans l'exercice de ses fonctions, comme on
peut le constater dans R. c. Wigglesworth15. Ce genre d'excès peut
conduire, non seulement à une action disciplinaire interne justifiée par une infraction
alléguée à un code de déontologie, mais aussi à des accusations criminelles contre
l'agent. On trouve rarement ce niveau de responsabilités dans d'autres professions.
Il arrive que ce niveau de responsabilités conduise
les agents à soutenir que l'action parallèle des mesures disciplinaires internes et des
accusations criminelles à l'extérieur entraîne une dualité de poursuites pour un même
fait. Dans le cas Wigglesworth, l'accusé était un membre de la GRC qui s'était livré
à des voies de fait sur un homme détenu pour conduite en état d'ébriété. Le gendarme
a été accusé par la GRC de faute professionnelle grave; de plus, il a été poursuivi
pour acte criminel. Il a alors invoqué la dualité de poursuites pour un même fait. À
la Cour suprême du Canada, la question a tourné autour du paragraphe 11 h) de la Charte
canadienne des droits et libertés16. Celle-ci déclare que:
Tout inculpé a le droit:
...
h) d'une part de ne pas être jugé de nouveau pour une
infraction dont il a été définitivement acquitté, d'autre part de ne pas être jugé
ni puni de nouveau pour une infraction dont il a été définitivement déclaré coupable
et puni;
L'honorable Madame le juge Wilson a rejeté
l'argument de dualité de poursuites pour un même fait et a déclaré:
À mon avis, si une affaire en particulier est de nature juridique et vise à
promouvoir l'ordre et le bien-être publics dans une sphère publique, alors cette affaire
est du genre de celles qui relèvent de l'art.11. Elle relève de cet article de par sa
nature même. Il faut distinguer cela d'avec les affaires privées, internes ou
disciplinaires qui sont de nature réglementaire, protectrice ou corrective et qui sont
principalement destinées à maintenir la discipline, l'intégrité professionnelle ainsi
que certaines normes professionnelles, ou à réglementer la conduite dans une sphère
d'activité privée et limitée17.
...
Je conclus que l'appelant en l'espèce n'est pas jugé ni puni de nouveau pour la même
infraction. Les "infractions" sont totalement différentes. L'une porte sur une
question de discipline interne. L'accusé a été déclaré coupable d'une infraction
majeure ressortissant au service dont il a, par conséquent, rendu compte à sa
profession. L'autre infraction est une infraction criminelle de voies de fait. L'accusé
doit maintenant rendre compte de sa conduite à la société en général18.
En résumé, on peut affirmer que la situation des
agents de police a radicalement changé depuis le début du siècle. Même si l'origine de
leur autorité est restée la même, les policiers ont réussi à obtenir une plus grande
emprise sur des questions comme la discipline et le renvoi, en partie grâce à la
reconnaissance juridique du policier en tant que fonctionnaire ayant des droits semblables
à ceux des autres employés. Les normes professionnelles de l'emploi et du travail en
sont arrivées à régir en grande partie les relations entre le policier et la direction,
ce qui a permis une certaine prévisibilité dans le domaine des questions
professionnelles.
La discipline reste un secteur qui est presque
entièrement régi par les lois. Des codes de déontologie complets assurent que les corps
policiers figurent parmi les organismes les plus réglementés du secteur public, cela
pour tenir compte de l'autorité que les policiers exercent sur la population.
Il faut mentionner que les diverses juridictions au
Canada peuvent avoir des réglementations très différentes de leur police, d'où la
difficulté de faire un exposé général qui s'applique à plus que quelques provinces et
peut-être à la GRC. Cette dernière est elle-même un cas à part puisque son personnel
n'a pas le droit de négocier collectivement. La quatrième partie de ce rapport traite
plus en détail de la discipline au sein de la GRC et dans les provinces.
Il fut un temps où les employeurs pouvaient
embaucher et congédier leurs employés à leur gré: l'employé n'avait aucun recours si
l'employeur décidait de le renvoyer, ne serait-ce que par caprice. Cet état de choses a
commencé à changer au 19e siècle alors que, pour répondre aux abominables
conditions de travail qui régnaient dans nombre de centres urbains, on a élaboré des
lois sur le travail. Les milieux dirigeants ont riposté aux tentatives d'organisation des
travailleurs en poursuivant les meneurs en vertu du common law, sous l'accusation de
conspiration. Cette procédure s'est avérée inefficace à enrayer la force croissante
des ouvriers qui se regroupaient afin de donner plus de poids à leurs exigences pour de
meilleures conditions de travail.
Même si le cadre juridique des conditions de travail
a radicalement changé depuis un siècle, le fondement juridique, qui est essentiellement
de nature contractuelle, est resté le même. De nosjours, il existe un vaste cadre
juridique, sous forme de lois sur le travail, qui protège les travailleurs non syndiqués
de toute action arbitraire de la part des employeurs. Trois sources de droits et
obligations sont à l'origine de ce cadre: la loi, des obligations contractuelles
spécifiques et enfin des obligations contractuelles implicites. Quant aux travailleurs
syndiqués, ils sont également soumis à la convention collective négociée entre leur
syndicat et l'employeur, convention qui, si la loi le permet, peut l'emporter sur les
dispositions légales.
Le cadre juridique impose à l'employeur certaines
obligations envers l'employé. Ces obligations comprennent des questions comme le salaire
minimum, la salubrité et la sécurité du milieu de travail, le versement régulier du
salaire et un préavis raisonnable de licenciement, sauf en cas de renvoi justifié.
Les employés ont obtenu un grand nombre de droits
grâce à une évolution des lois et de la common law, mais simultanément ils ont eu,
dans le cadre du contrat, des obligations à remplir envers leur employeur. Ces
obligations comprennent l'obéissance aux ordres légitimes, la compétence, la loyauté,
le respect des règles du lieu de travail et l'exécution du travail assigné. L'employé
qui ne se soumet pas à ces obligations risque, en fin de compte, un renvoi disciplinaire.
D'une façon générale, la plupart des dispositions
juridiques actuelles stipulent qu'un employeur peut congédier un employé sans motif;
toutefois, l'employeur doit donner un "préavis raisonnable" à ce dernier avant
l'entrée en vigueur du renvoi. De multiples facteurs peuvent modifier la définition du
"préavis raisonnable": le genre de travail, l'ancienneté, le rang, la
possibilité de trouver un autre emploi et l'âge de l'employé. Tout ceci peut varier
selon les conventions collectives.
Pour qu'un employeur ait le droit de renvoyer un
employé en se servant de la procédure de renvoi disciplinaire, il faut qu'il ait un
motif valable. Le problème est de déterminer ce qui constitue le motif valable: par
exemple, est-ce qu'un employeur peut renvoyer un employé qui est arrivé une fois en
retard? Qu'en est-il si l'employé est en retard tous les lundis? Une autre question est
celle de savoir si un employé peut être mis à la porte pour ses activités à
l'extérieur de son lieu de travail. Dans quelles circonstances? Les tribunaux et les
arbitres du travail ont répondu à quelques-unes de ces questions. Par exemple, dans le
cas Millhaven Fibres Ltd, Millhaven Works, and Oil, Chemical and Atomic Energy Workers
Int'l Local 9-67019 il a été arrêté que, pour qu'une société puisse
justifier un renvoi disciplinaire pour une question de comportement à l'extérieur du
lieu de travail, elle doit prouver que: [TRADUCTION]
1) la conduite du plaignant nuit à la réputation
ou au produit de la société
2) la conduite du plaignant empêche l'employé d'exercer ses
fonctions de façon satisfaisante
3) le comportement du plaignant entraîne le refus, la
réticence ou l'incapacité des autres employés à travailler avec lui
4) le plaignant a été coupable d'une infraction grave au Code
criminel, et, de ce fait, sa conduite porte préjudice à la réputation de la société
et de son personnel
5) du fait de cette conduite, la société a du mal à mener à
bien ses fonctions pour une gestion efficace de ses usines et un bon encadrement de son
personnelle20.
La question de savoir si l'employeur doit remplir
tous ces critères ou si l'un d'eux suffit à justifier un renvoi disciplinaire n'a
toujours pas été éclaircie. Dans Flewwelling and adjudication Board Established by
the Public Service Staff Relations Board21, l'arbitre a déclaré à
l'audience de la Commission: [TRADUCTION]
À mon avis, il suffit que l'employeur montre que la conduite de l'employé a provoqué
une des conséquences énoncées dans Millhaven pour justifier la sanction
disciplinaire... Il est intéressant de voir, dans les conditions de Millhaven que
la conduite de l'employé n'a pas à être obligatoirement "criminelle" pour
justifier le renvoi, mais qu'elle doit plutôt être telle qu'il peut en résulter l'une
ou l'autre des cinq conséquences énumérées22.
Il semble ainsi que l'arbitre penche pour l'idée
qu'il suffit d'une des cinq conditions pour justifier un renvoi. Lors de l'appel, la Cour
fédérale d'appel a approuvé les conclusions de l'arbitre sur la question de savoir si
le cas Millhaven s'applique et n'est pas entrée dans les détails du test.
Le Comité externe d'examen de la GRC a également eu
l'occasion d'examiner le test qui a été établi dans Millhaven. Dans le cas du
dossier 2000-90-005, le président, en appliquant ce critère a déclaré que: "La
plupart des cinq éléments du critère Millhaven ayant été respectés, je
conclus, en me fondant sur l'affaire Flewwelling que, comme il n'y a pas
suffisamment de circonstances atténuantes, le congédiement est la peine qui s'impose
dans la présente affaire."23. Cette déclaration semble inclure deux
éléments supplémentaires, qui n'avaient pas été mentionnés initialement dans Millhaven
et dans Flewwelling. On peut interpréter la déclaration comme exigeant que les
cinq conditions soient remplies en majorité, pour justifier le renvoi; de plus, la
mention des circonstances atténuantes semble indiquer que même si les cinq conditions
sont remplies, l'existence de circonstances atténuantes peut empêcher le renvoi. La
détermination de ce qui constitue une circonstance atténuante semble être une question
de fait.
La conclusion de ces cas est que la signification de Millhaven
n'est pas plus évidente. Ces cas ont plutôt créé une certaine ambiguïté quant aux
critères réels qu'il faut établir en justification d'un renvoi pour inconduite en
dehors du lieu de travail. La Cour fédérale doit dissiper cette ambiguïté dans les
plus brefs délais.
Un employeur peut également renvoyer un employé
lorsqu'il y a récidive de petites infractions aux normes de conduite, à la condition que
l'employé ait été averti que son comportement était blâmable. Cette règle tient
même si chaque incident, pris séparément, ne constitue pas un motif suffisant de renvoi
sommaire. Toutefois, pour que l'employeur puisse renvoyer le travailleur, il faut qu'il se
produise un incident qui dépasse les autres. Les incidents passés ne peuvent servir
qu'à étayer le renvoi, lequel est précipité par la toute dernière infraction aux
normes de conduite.
Pour récapituler, le renvoi d'un employé, parce que
ce dernier ne répond pas aux normes de compétence fixées, est probablement ce qui est
le plus difficile en l'espèce pour l'employeur. Ce renvoi était plus facile autrefois
car il reposait sur l'idée [TRADUCTION] "qu'en acceptant l'emploi, l'employé
laissait croire qu'il était compétent pour exécuter le travail"24.
Aujourd'hui, [TRADUCTION] "l'absence de compétence d'un employé qui fait de son
mieux ne permet plus la sanction... Le droit de renvoyer sans préavis... ne peut
s'appliquer qu'en cas d'une inconduite délibérée"25.
Il y a d'autres parties de la législation générale
sur le travail et l'emploi qui peuvent s'appliquer au travail du policier du secteur
public. Au cours des vingt dernières années, la notion de renvoi implicite a pris une
importance croissante. Il y a renvoi implicite quand [TRADUCTION]
l'employeur modifie unilatéralement une condition fondamentale du contrat de travail,
comme le montant du salaire, les responsabilités professionnelles, le statut ou le
prestige, les avantages sociaux, les heures de travail. L'employé peut alors considérer
que l'employeur renie son contrat et chercher à obtenir un recours légal26.
L'employeur peut aussi tenter de contraindre
l'employé à démissionner. Cette coercition peut se manifester sous la forme d'une
contrainte ou d'actes visant à provoquer de la rancoeur ou de la frustration27.
Cette situation peut également être considérée comme un renvoi implicite et les
arbitres chercheront à prouver que la démission a été provoquée par des pressions et
que l'employé l'a donnée alors qu'il était émotionnellement perturbé.
La situation d'un employé stagiaire est
généralement plus précaire que celle d'un employé régulier. Cette précarité est
accrue du fait qu'actuellement nombre de conventions collectives permettent à l'employeur
de renvoyer un employé en probation beaucoup plus facilement qu'un employé régulier. Au
fond, le syndicat examine la décision de la direction de renvoyer un stagiaire avec plus
d'indulgence que s'il s'agissait d'un employé régulier. On tolère cette norme à double
régime tant que la direction apporte des preuves raisonnables pour justifier le renvoi du
travailleur. Certains organismes (comme la police de la communauté urbaine de Toronto)
ont des comités paritaires employés-direction qui étudient le dossier de l'employé
avant d'avertir celui-ci de la décision de le renvoyer.
Il ne faut pas oublier que les conventions
collectives peuvent modifier considérablement les dispositions statutaires. De plus, les
codes du travail ou les lois sur les relations de travail des provinces peuvent également
avoir une incidence sur la législation qui régit les relations entre employeur et
employé.
Cet exposé a présenté un survol rapide et
superficiel d'une partie très compliquée de la loi. Son but est d'indiquer au lecteur le
contexte général au sein duquel se situe le problème des renvois disciplinaires dans
les corps de police.
Chapitre IV
Les employés peuvent être sanctionnés et renvoyés
pour toutes sortes de raisons. Certains sont tout simplement incapables de répondre aux
exigences de leur emploi, du moins aux yeux de leur employeur. D'autres s'adonnent, au
travail, à des activités qui sont incompatibles avec des relations normales
employeur-employé, d'autres encore s'adonnent, en dehors du travail, à des activités
qui peuvent compromettre cette relation. Malheureusement, tout comme les autres
professions, la police n'est pas à l'abri de ce genre de situation.
L'inconduite présumée, qu'elle soit au travail ou
en dehors, peut être portée à l'attention de la direction de diverses façons. Parfois,
la direction est le témoin direct d'une action fâcheuse, ou elle s'en rend compte à
cause de ses conséquences (par exemple, une productivité médiocre). Il arrive aussi
qu'un collègue signale le problème à la direction. Dans d'autres cas, c'est le public
ou les médias qui font part à la direction d'activités qui n'ont rien à voir avec le
travail. Encore une fois, la police n'est pas à l'abri de ces sources de renseignements.
Aux fins de l'exposé qui suit, il importe peu que la
décision d'entamer une poursuite disciplinaire contre un agent de police résulte de
renseignements obtenus à l'intérieur ou à l'extérieur. Toutefois, dans certaines
provinces, il existe des différences dans la législation ou dans la façon de procéder,
selon que la plainte est déposée par une personne de la population ou non: ces
différences seront indiquées lorsque ce sera justifié.
Les poursuites disciplinaires sont habituellement des
procédures utilisées à l'intérieur du système policier d'une juridiction donnée. En
règle générale, les tribunaux ne sont pas impliqués dans les poursuites, et les appels
de la sanction finale auprès des tribunaux sont rares. Toutefois, comme dans le cas de
toute mesure administrative, les tribunaux supérieurs se réservent le droit de veiller
à ce que les règles de la justice naturelle et de l'équité soient respectées tout au
long de la procédure; cette forme de surveillance est ce qu'on appelle la "révision
judiciaire". Cependant, comme dans les autres domaines du droit administratif, les
tribunaux sont réticents à intervenir relativement aux sanctions lorsqu'il n'y a pas,
par exemple, de signe de vice de procédure.
Les membres de la Gendarmerie royale du Canada (la
GRC ou la Gendarmerie) sont soumis à la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada28,
et au Règlement de la GRC29, et en particulier au Code de déontologie30,
ainsi qu'aux Ordres permanents du commissaire31. Il faut bien noter que l'une
des dispositions fondamentales des amendements à la Loi sur la GRC, amendements
décrétés par le Parlement en 1986, a été la création de la Commission des plaintes
du public contre la GRC (CPP)32. La CPP a été créée pour étudier les
plaintes du public relativement à la conduite d'agents et d'officiers de la GRC; elle n'a
pas le pouvoir d'imposer de sanctions disciplinaires, mais elle peut adresser des
recommandations au commissaire de la Gendarmerie, ce dernier étant tenu de répondre à
ces recommandations33. Il arrive évidemment des cas où une plainte déposée
à la Commission est suivie de mesures disciplinaires, toutefois, contrairement aux autres
juridictions, au niveau fédéral, les plaintes du public et le mécanisme disciplinaire
ont été nettement séparés.
La procédure disciplinaire de la GRC est énoncée
dans la partie IV de la Loi sur la GRC34. Lorsqu'il y a présomption
qu'un membre a dérogé au Code de déontologie, il y a enquête. En supposant que
l'enquête confirme la présomption, il peut en résulter une poursuite disciplinaire soit
officielle, soit informelle.
Le type de poursuite informelle possible dépend du
rang de la personne qui prend la mesure et du membre contre qui celle-ci est prise. Il
s'agit d'un mécanisme strictement interne, qui aboutit devant le commissaire ou un
commissaire-adjoint, selon le rang du membre35. La décision du commissaire est
finale et exécutoire, bien qu'elle soit susceptible de révision par la Cour fédérale
d'appel en vertu de l'article 28 de la Loi sur la Cour fédérale36.
Quand la Gendarmerie pense qu'une mesure
disciplinaire informelle ne suffit pas et qu'elle veut intenter une poursuite
disciplinaire officielle contre l'un de ses membres, l'officier compétent de ce dernier37
doit faire préparer un avis qui sera signifié à l'intimé. L'avis doit indiquer
l'article du Code de déontologie auquel le membre est supposé avoir dérogé ainsi que
les détails sur lesquels cette assertion est fondée. De plus, en général, l'avis
mentionne la sanction encourue.
Un comité d'arbitrage composé de trois officiers,
dont l'un au moins doit être "un diplômé d'une école de droit reconnue par le
barreau d'une province", est constitué pour entendre la ou les accusations"38.
Ce comité a le pouvoir d'assigner des témoins et de faire prêter serment, et il peut
recevoir des éléments de preuve qui ne seraient pas recevables par un tribunal39.
Les membres ont le droit d'assister aux séances du comité et ils peuvent se faire
représenter par un avocat ou par un représentant procuré par la Direction des normes
professionnelles de la GRC40. Même si la façon de faire ressemble, par bien
des côtés, à un procès criminel, le comité prend ses décisions à partir de la
prépondérance des probabilités41. Outre les mesures disciplinaires
informelles indiquées précédemment, le comité peut imposer des sanctions allant
jusqu'au renvoi42. Il faut noter que les gendarmes de la GRC sont nommés par
le gouverneur en conseil (c'est-à-dire par le Cabinet fédéral)43 et qu'ils
ne peuvent être renvoyés ou rétrogradés que par un décret; il en résulte que les
comités d'arbitrage ne peuvent que faire une recommandation de renvoi ou de
rétrogradation d'un agent de police.
Le membre, ou l'officier compétent dont dépend ce
dernier, qui tous deux constituent les parties de la poursuite, peut en appeler de la
décision du comité d'arbitrage devant le commissaire de la GRC, sur des points de droit
ou de fait44. Avant d'entendre l'appel, le commissaire doit soumettre la
question au Comité externe d'examen de la GRC (CEE), à moins que le membre ne demande
que la question ne soit pas référée, auquel cas le commissaire a le choix de faire
droit ou non à la requête45.
Le Comité externe d'examen est créé par la partie
Il de la Loi sur la GRC. Il se compose d'un président (à plein temps) et de
quatre membres à temps partiel, tous nommés par le gouverneur en conseils46.
Quand le président du CEE reçoit un dossier, lequel comporte le compte rendu de la
séance devant le comité d'arbitrage ainsi que les dépositions des parties qui
interviennent lors de l'appel47, il décide, après l'avoir étudié, si les
mesures proposées le satisfont et, le cas échéant, il en avise le commissaire et les
parties; sinon, il peut constituer une audience de novo ou peut enquêter lui-même
sur la question puis communiquer ses conclusions et ses recommandations au commissaire et
aux parties48. Si le président opte pour l'audience, il désigne le ou les
membres du Comité qui tiendront cette dernière; les membres désignés tiennent
l'audience et font part de leurs conclusions et de leurs recommandations au commissaire et
aux parties49.
Dès réception des conclusions et des
recommandations du CEE, le commissaire revoit le dossier qui comprend les éléments
présentés au comité d'arbitrage - les dépositions des parties, les éléments
présentés au Comité externe d'examen ainsi que toute nouvelle déposition des parties.
Le commissaire est tenu de revoir tous ces éléments et de rendre sa décision; s'il
n'accepte pas les recommandations du CEE, il doit justifier son refus50. La
décision du commissaire est finale, bien qu'elle puisse être réexaminée par la Cour
fédérale d'appel en vertu de l'article 28 de la Loi sur la Cour fédérale51.
Un acte qui donne lieu à une accusation criminelle
peut également servir de motif à une accusation de dérogation au Code de déontologie.
En outre, le Règlement de la GRC52 stipule qu'une condamnation pour acte
criminel est considérée comme conduite honteuse. D'une façon générale, la GRC pense
qu'il n'y a aucune raison de différer la poursuite en vertu de la Loi sur la GRC
jusqu'à ce que la poursuite au criminel soit terminée car agir de la sorte pourrait
donner lieu à la contestation des mesures disciplinaires en vertu de l'article 7 de la Charte
canadienne des droits et libertés. De plus, la Loi sur la GRC stipule qu'une
audience doit être convoquée au plus tard un an après que les faits et l'identité de
ce membre ont été divulgués53.
La Loi sur la GRC et le Règlement de la GRC
prévoient une procédure non disciplinaire pour mettre fin à la relation d'emploi entre
la Gendarmerie et ses membres ou pour la modifier. Le motif qui permet d'entamer ce
mécanisme est décrit ainsi:
Le renvoi ou la rétrogradation d'un officier peut être recommandé, ou tout autre
membre peut être renvoyé ou rétrogradé, pour le motif, appelé dans la présente
partie "motif d'inaptitude", qu'il a omis, à plusieurs reprises, d'exercer de
façon satisfaisante les fonctions que lui impose la présente loi, en dépit de l'aide,
des conseils et de la surveillance qui lui ont été prodigués pour l'aider à s'amender54.
Cette procédure est pratiquement identique au
mécanisme disciplinaire, cependant, le gendarme stagiaire n'a pas la possibilité de se
présenter devant une commission de licenciement et de rétrogradation et ne peut que
soumettre une déposition écrite pour défendre le maintien de son emploi55.
Les recrues de la GRC sont soumises à une période
de probation de deux ans. Pendant ce temps, elles sont astreintes aux mêmes normes
disciplinaires que les autres gendarmes. Toutefois, étant donné que le CEE favorise les
normes du droit du travail plutôt que celles du droit criminel, le renvoi d'un stagiaire
pourrait être plus facile, l'ancienneté ne constituant pas une circonstance atténuante
pour décider si le renvoi est justifié. De plus, un stagiaire qu'on a pu sanctionner
risque plus de faire face à des mesures disciplinaires de renvoi (voir ci-dessus).
En Colombie-Britannique, la fonction policière est
assurée par la GRC - qui a signé un contrat avec la province et avec un certain nombre
de municipalités - et par douze corps de police municipaux. Les Police Act56
et Police (discipline) Regulation57 règlent la conduite des corps de
police municipaux ainsi que celui de la GRC dans la mesure où il n'y a pas
incompatibilité entre cette législation et la Loi sur la GRC. Le BC Regulation
de la Colombie-Britannique fixe un code de déontologie qui comprend quatorze manquements
à la discipliner58.
Aucune distinction n'est faite entre les manquements
graves et les manquements mineurs, et il n'y a pas de limite précise aux sanctions
possibles. Les sanctions vont de la réprimande à la recommandation faite à la
commission (de police municipale) de renvoyer le membre du corps de police municipale59.
Toutefois, une disposition prévoit que les réprimandes écrites peuvent être portées
au livret officiel du membre ou à son dossier de service, sans recourir à la procédure
officielle de discipline60.
Si un membre d'un corps de police de la
Colombie-Britannique doit faire l'objet d'une enquête, on lui notifie un avis de
présomption de faute disciplinaire auquel il (ou elle) peut répondre61. Dans
le cas où le directeur de la police décide, à partir des résultats de l'enquête,
d'accuser le membre d'infraction à la BC Police Act ou au BC Regulation, on
notifie à ce dernier un avis de poursuite disciplinaire officielle, avis qui mentionne
les accusations ainsi que la sanctionmaximale demandée par l'autorité disciplinaire62.
Il y a alors une audience à laquelle le membre peut se faire représenter par un avocat
ou un représentant de son choix63. C'est à l'officier chargé de l'accusation
que revient l'obligation d'établir les preuves d'une façon indiscutable64.
L'audience peut être présidée par le chef de la
police, par son délégué, ou par le président de la commission de la police municipale.
Lorsque l'audience est présidée par le délégué du chef de la police, le chef de
police doit, dans les sept jours de la décision de son délégué, étudier la pénalité
imposée, pénalité qu'il peut maintenir ou réduire mais qu'il ne peut pas alourdir65.
Le membre peut faire appel de la décision du chef de la police, ou du président, auprès
de la commission de la police municipale: l'appel est alors étudié à partir du dossier66.
La commission peut maintenir ou modifier la sanction, ordonner une nouvelle audience ou
rejeter l'accusation initiale67. Le dernier recours est l'appel - aussi à
partir du dossier auprès de la British Columbia Police Commission, laquelle dispose des
mêmes pouvoirs qu'une commission de police municipale68.
Le BC Regulation prévoit spécifiquement les
circonstances qui peuvent donner lieu à la fois à une accusation criminelle et à une
poursuite disciplinaire. [TRADUCTION]
10(3) Quand un membre a été poursuivi pour une infraction punissable par voie d'acte
d'accusation ou de déclaration sommaire de culpabilité et a été acquitté, on ne
prendra contre lui, en vertu du présent règlement, aucune poursuite disciplinaire sous
le chef des mêmes faits et circonstances.
(4) L'alinéa (3) ne s'applique pas quand la poursuite judiciaire fait suite à des
questions séparées et distinctes de celles qui ont fait l'objet de la poursuite
criminelle.
Cette disposition semble imposer à la police
d'attendre l'issue de la poursuite criminelle avant d'entamer la poursuite disciplinaire.
Le BC Regulation exige également qu'aux fins de l'enquête criminelle, le membre
soit entendu avant d'être notifié de l'avis de présomption de faute disciplinaire
(formule 2)69. Enfin, on ne peut procéder à aucune poursuite disciplinaire
après six mois à compter des événements ou après trois mois à compter de leur
découverte70. En conséquence, quand il y a risque de double poursuite, on
entame la procédure disciplinaire puis on la suspend dans l'attente des conclusions de la
poursuite criminelle.
La Colombie-Britannique est assez singulière
puisque, en vertu de la BC Police Act, sa législation générale sur les relations
de travail semble s'appliquer, du moins dans une certaine mesure, à la police:
[TRADUCTION]
26(3) Sous réserve d'une convention collective, comme la définit l'industriel
Relations Act, le chef de la police et tout policier ou employé d'un corps de police
municipal est:
a) un employé de la commission,
...
26(4) La partie 6 de l'industriel Relations Act ne s'applique pas pour
sanctionner ou renvoyer un agent de police nommé en vertu de cette loi71.
Il semble donc que, si un corps de police veut
sanctionner un agent de police, il a le choix de le poursuivre en vertu de la BC Police
Act et du BC Regulation, ou en vertu de l'industriel Relations Act72
et d'une convention collective négociée entre le corps de police et ses employés. Cette
question a été traitée dans Carpenter c. Vancouver Police Board73.
On a allégué que le gendarme Carpenter avait
recélé des biens volés et avait fréquenté des criminels pendant très longtemps. Il a
ensuite été accusé de recel, et simultanément été congédié de la police sous le
motif que sa participation à une activité criminelle avait bel et bien contrevenu à son
contrat de travail. Au procès, il a été acquitté, mais la police de Vancouver a
refusé de le réintégrer. La police de Vancouver n'avait pas utilisé la procédure
disciplinaire mais s'en était plutôt remise aux pouvoirs que lui conférait la
convention collective et le Labour Code74 tel qu'il était alors. En
ordonnant la réintégration de l'agent Carpenter, le juge McKenzie a fait les
commentaires suivants à la page 412: [TRADUCTION]
Le législateur n'a pas expliqué comment on peut appliquer des lois qui se
chevauchent. En l'absence de ces explications, force m'est de conclure que la Police
Act et les règlements sont les seuls à s'appliquer aux questions de discipline
interne et aux manquements à cette discipline dans la police, et excluent l'application
du Labour Code. Lorsqu'un cas surgit, il faut décider s'il met en cause un manquement à
la discipline et, le cas échéant, s'en tenir strictement aux procédures prévues par la
Police Act et les règlements. La liberté de décider n'est pas en cause, mais le
policier est exposé à un énorme danger et il a droit aux garanties que le législateur
a prévues à son intention; je pense tout spécialement à des avantages comme le fait
d'imposer la charge de la preuve à l'autorité qui présente l'accusation et de devoir
établir cette accusation au-delà d'un doute raisonnable. Par opposition, devant un
comité d'arbitrage, la norme ordinaire de la preuve repose sur la prépondérance des
probabilités.
...
L'avis de renvoi que le chef de la police a lu n'est pas sans équivoque: il allègue
l'association de criminels et le délit de recel. Il parle d'infraction fondamentale et de
reniement du contrat de travail en tant qu'agent de police. Je suis incapable de soutenir
que cette troisième catégorie de justification pour un renvoi existe.
...
Il appartient à l'autorité disciplinaire de décider si l'inconduite rapportée par
le chef de police constitue une ou des infractions au code de déontologie. La réponse
pourrait bien être que l'inconduite ne constituait pas une infraction à ce code puisque,
en fin de compte, le policier a été acquitté.
Il semble donc que la police ne puisse pas utiliser
la procédure établie dans la convention collective comme moyen d'éviter l'interdiction,
contenue dans le BC Regulation, de sanctionner un agent de police pour des faits
pour lesquels il (ou elle) a été acquitté(e) en vertu du Code criminel. Toutefois, il
ne semble pas que le tribunal ait interdit d'engager des poursuites en vertu de l'industriel
Relations Act (qui a remplacé le Labour Code) dans le cas de piètres
résultats qui justifient le renvoi.
Le BC Regulation contient une disposition
spéciale traitant de l'imposition de sanctions à un chef de police ou à son adjoint75.
Toute présomption d'infraction à la déontologie doit être référée au président de
la commission municipale, laquelle nomme un enquêteur. Ce dernier peut être le chef de
police d'une autre municipalité, un avocat ou un enquêteur attaché au Ministère du
procureur général. L'enquêteur fait un rapport au président et celui-ci décide de
porter ou non une accusation. En cas d'accusation, une audience est tenue devant la
commission municipale selon les règles qui s'appliquent aux autres audiences. Si
l'accusation est prouvée, on ne peut que congédier le chef de police, l'inviter à
démissionner ou le réprimander76. Le sous-chef est passible des mêmes
sanctions que celles qui s'appliquent aux autres membres77. il peut y avoir
appel - à partir du dossier - auprès de la commission de police de la Colombie
Britannique78.
Il n'existe aucune disposition spécifique dans la BC
Police Act ni dans le BC Regulation qui permette à la police de se
débarrasser d'un membre dont le travail n'est pas satisfaisant. De même, il n'y a pas de
disposition concernant les chefs de police dont le travail est inacceptable pour la
commission municipale. Dans le cas de membres ordinaires, la police ne peut qu'attendre et
espérer que l'agent en question commette un délit criminel ou disciplinaire. Comme la
plupart des chefs de police ont un contrat à durée déterminée - cinq ans
généralement - la commission municipale peut attendre que le contrat soit échu et ne
pas le renouveler.
La BC Police Act ne contient aucune
disposition particulière au sujet des policiers stagiaires. Chaque municipalité prend
ses propres mesures, selon la convention collective passée avec ses agents de police. À
Vancouver, une recrue est en probation pendant 18 mois, ceci pour déterminer si elle est
apte à remplir un emploi régulier79. L'agent stagiaire peut être renvoyé si
l'on peut démontrer d'une façon satisfaisante qu'il est inapte à remplir un poste
régulier80. [TRADUCTION]
10.4(d) L'aptitude d'un policier stagiaire à remplir un poste régulier doit être
jugée à partir de facteurs comme:
(i) son comportement
(ii) la qualité de son travail
(iii) sa capacité à travailler en harmonie avec les autres
(iv) sa capacité à respecter les règles de fonctionnement et
les règles administratives établies par l'employeur81.
Du fait que ces dispositions fonctionnent en dehors
de la BC Police Act, elles sont soumises aux clauses sur les griefs de la
convention collective. Si l'employeur prend des mesures contre un stagiaire, celui-ci
(celle-ci) peut demander au syndicat d'étudier l'affaire et de la porter en arbitrage,
tout comme pour n'importe quel grief dans l'industrie privée.
La partie 9 de la BC Police Act contient une
disposition spéciale traitant de l'interaction entre la procédure disciplinaire et les
plaintes provenant du public. Les plaintes peuvent être réglées de façon informelle82.
Même si la police peut toujours instituer une poursuite disciplinaire contre l'un de ses
membres, elle n'a pas le droit d'utiliser, dans les procédures officielles, les aveux que
celui-ci a faits lors de la séance informelle de règlements83.
Toute plainte qui n'est jugée ni frivole ni
vexatoire84 fait l'objet d'une enquête85 dont les conclusions sont
communiquées au plaignant, à l'agent de police et au commissaire aux plaintes (qui fait
partie de la BC Police Commission)86. L'agent ou le plaignant peut
demander une enquête auprès de la commission de police municipale87. Si
personne ne demande d'enquête, et s'il y a lieu de prendre des mesures, le processus
disciplinaire normal suit son cours88.
Lorsqu'il y a tenue d'une enquete, la commission
municipale tranche la question soit en ordonnant une sanction, soit en décidant qu'aucune
sanction ne sera imposée89. Le plaignant ou le policier municipal peut
demander l'autorisation de faire appel auprès de la BC Police Commission90
si cette autorisation est accordée, il y a une audience de novo, à la suite de quoi la
Commission émet un ordre final imposant une sanction ou rejetant la plainte déposée
contre l'agent91.
Au moment de la rédaction du présent rapport,
l'Ontario se trouve dans une situation assez singulière. Tous les corps de police de
l'Ontario sont régis par la Loi sur la police92 et par le Règlement93.
De plus, la police de la communauté urbaine de Toronto (police de la CUT) est soumise à
la Loi sur les plaintes concernant la police de la communauté urbaine de Toronto94.
Le gouvernement de l'Ontario a indiqué son intention d'étendre le mécanisme de la Loi
sur les plaintes aux autres corps de police et l'assemblée législative de l'Ontario
a adopté le projet de loi 10795. Le présent rapport examine la Police
provinciale de l'Ontario (PPO) et la police de la CUT, dans l'état actuel de la loi. Il
souligne également les changements qui entreront en vigueur quand la Loi sur les
services policiers sera proclamée.
La Loi sur la police de l'Ontario classe les
manquements à la discipline en infractions graves et infractions légères, la
différence entre les deux catégories étant essentiellement une question de degré. Le Règlement
de l'Ontario contient une annexe complète (Code des infractions) qui énumère 51
infractions, ces infractions allant de la fainéantise ou du bavardage au travail96
à la culpabilité d'acte criminel ou d'infraction punissable après une déclaration
sommaire de culpabilité en vertu du Code criminel (Canada)97. Dans la
pratique, les deux corps de police agissent comme si toutes les infractions étaient
graves, car la gamme des condamnations possibles est plus grande dans le cas des
infractions graves et parce que les appels de mesures prises dans le cas d'infractions
mineures conduisent à des enquêtes de novo, ce qui ne se fait pas pour les appels
d'infractions graves.
Normalement, les deux corps de police mènent des
enquêtes internes et amorcent une procédure de discipline interne. Cette procédure est
semblable à celle qui est utilisée en Colombie-Britannique: l'agent a le droit d'être
représenté par un avocat ou par un mandataire98; la police a l'obligation de
prouver les accusations en se basant sur la prépondérance des probabilités99.
La gamme des sanctions est définie selon que les charges sont mineures ou majeures: une
infraction mineure peut conduire à une sanction allant de l'avertissement à la
suppression du salaire100 alors qu'une infraction grave peut conduire à la
réprimande ou au renvoi, sanctions qui peuvent être imposées à la place d'autres
peines ou concurremment à celles-ci101.
Dans le cas de la PPO, on fait des recommandations
quant à la culpabilité de l'agent et à la sanction appropriée au chef de police ou au
commissaire. Celui-ci (celle-ci) peut soit infirmer, soit confirmer la condamnation et
maintenir, alléger, commuer ou remettre la peine102. Si le membre d'un corps
de police municipal fait appel, la commission de la police municipale (à Toronto, la
Commission de la police de la communauté urbaine de Toronto) revoit le dossier dans le
cas d'une infraction grave ou, dans le cas d'une infraction mineure, organise une nouvelle
audience; la commission a les mêmes pouvoirs que le chef de police. La commission de
police municipale constitue la dernière instance d'appel pour les infractions mineures103.
Un membre de la PPO fait appel directement auprès de
la commission de police de l'Ontario (la Commission), et il n'y a pas d'audience de
novo: la Commission prend sa décision à partir du dossier bien que, dans des cas
exceptionnels, elle accepte de recevoir de nouvelles preuves s'il s'agit d'infractions
mineures. La Commission entend les appels concernant les infractions graves de tous les
corps de police municipaux et de la PPO. L'appel est étudié à partir du dossier et
l'acceptation de nouvelles preuves ne se fait que dans des circonstances exceptionnelles.
Les décisions de la Commission sont finales et sans appel, bien qu'elles puissent faire
l'objet d'une révision judiciaire104.
Traditionnellement, la poursuite disciplinaire est
suspendue jusqu'à ce qu'on ait réglé les accusations criminelles relatives à la même
infraction, bien que ni la Loi sur la police de l'Ontario ni le Règlement de
l'Ontario n'exigent une telle suspension. De même, rien n'oblige à interrompre les
mesures disciplinaires si le membre a été acquitté par les tribunaux criminels. En
fait, la Loi sur les plaintes indique d'une façon précise qu'il n'est pas
obligatoire de suspendre les mesures disciplinaires en attendant les conclusions des
poursuites criminelles105.
Les chefs des corps de police municipaux peuvent
être sanctionnés pour avoir dérogé au Code de déontologie, de la même façon que les
policiers qui ont été accusés d'une infraction grave. La commission de police
municipale, ou un juge nommé par elle, dirige les audiences et impose des sanctions qui
vont de la réprimande au renvoi. On peut faire appel de ces sanctions auprès de la
Commission106. Aucune disposition ne traite de mesures disciplinaires à
l'égard du commissaire de la PPO.
À Toronto, une personne peut déposer une plainte
relativement à la conduite d'un agent de la police de la CUT auprès de trois instances:
auprès de la police de la CUT, auprès du Bureau d'enquête sur les plaintes du public
(le Bureau des plaintes), auprès du commissaire aux plaintes du public (le commissaire
aux plaintes). Le Bureau des plaintes et le commissaire aux plaintes sont institués par
la Loi sur les plaintes. Le Bureau des plaintes fait partie de la police de la CUT
et dépend directement du chef de police. Le commissaire aux plaintes est une personne
indépendante, nommée par le gouvernement provincial.
Le Bureau des plaintes enquête sur les plaintes
déposées par toute personne étrangère à la police il doit faire parvenir ses
conclusions au plaignant, au commissaire aux plaintes et au chef de police107.
Ce dernier peut faire porter des accusations criminelles, ordonner la formation d'une
commission d'enquête, entamer une poursuite disciplinaire, conseiller ou avertir l'agent
de police, ou il peut ne rien faire et aviser le commissaire et le plaignant de sa
décision108. Le commissaire peut amorcer une enquête à propos d'une plaintes109
ou il peut ordonner à une commission d'enquête de tenir une audience110.
Quand une poursuite disciplinaire contre un agent de
police fait suite à la plainte d'une personne de la population, les dispositions
spécifiques permettant au plaignant de prendre connaissance des preuves qui seront
présentées ainsi que celles qui traitent de la recevabilité des aveux faits lors de la
séance informelle de règlement s'appliquent. De plus, les preuves de l'accusation
doivent être au-delà d'un doute raisonnable111. Les sanctions résultant
d'une plainte du public peuvent faire l'objet d'un appel auprès d'une commission
d'enquête instituée en vertu de la Loi sur les plaintes plutôt qu'en vertu des
dispositions du Règlement de l'Ontario112.
La commission d'enquête entreprend une audience de
novo, sauf dans le cas d'un appel interjeté par un agent de police, auquel cas elle
étudie l'appel à partir du dossier113. Qu'il s'agisse d'un appel ou d'une
audience de novo, la Commission peut, avec des preuves certaines d'inconduite,
imposer les mêmes sanctions prévues par le Règlement de l'Ontario pour les
infractions graves ou légères114. Tout appel autre que pour de simples
questions de fait relève de la cour divisionnaire115.
Le Règlement de l'Ontario traite du droit de
se départir des services de tout membre d'un corps de police et de renvoyer ou de mettre
à la retraite un membre qui est incapable d'exercer ses fonctions pour des raisons
d'invalidité physique ou mentale116. De plus, un membre d'un corps de police
municipal ou de la PPO, qui ne remplit pas ses fonctions de façon satisfaisante ou qui en
est incapable, ou dont la conduite compromet l'exécution du travail, peut également
être rétrogradé, ou encore, avec l'accord de la Commission, mis à la retraite ou
renvoyé117. En dehors de ces procédures, aucune disposition ne permet le
renvoi puisque la Loi sur les relations de travail118 de l'Ontario ne
s'applique pas à la Loi sur la police de l'Ontario.
Le Règlement de l'Ontario ne porte pas sur le
droit de se départir des services d'un agent stagiaire dans les dix-huit mois qui
précèdent la date où celui-ci deviendra policier119. Il existe, au sein de
la police de la CUT, un comité permanent pour les agents stagiaires. Ce comité est
formé de trois personnes choisies par le chef et de trois autres choisies par
l'association des policiers. Si la police désire renvoyer un stagiaire, elle doit le lui
signifier. Si ce dernier veut contester le renvoi, il le fait auprès du comité
permanent, dont la décision, prise à la majorité, est finale et ne peut être soumise
à l'arbitrage au nom de la convention collective. La PPO ne semble pas avoir de
disposition particulière pour régler le cas des policiers en probation.
La partie V de la Loi sur les services policiers120
régit les principes disciplinaires dans la police de l'Ontario. Elle dresse une liste des
comportements qui constituent une inconduite121, y compris l'infraction à un
code de déontologie prescrit122. Toute inconduite, apparente ou alléguée,
fait l'objet d'une enquête123; si l'allégation provient d'une personne
étrangère à la police, ou s'il en résulte le dépôt d'une plainte du public, on
procédera conformément à la partie VI: Plaintes du public124.
Quand le chef de police juge que l'agent est coupable
d'inconduite mais que celle-ci n'est pas grave, on porte une réprimande au dossier de cet
agent. Ce dernier peut émettre ses commentaires et peut refuser d'admettre la
réprimande, qui, dans ce cas, ne sera pas inscrite à son dossier sans qu'il y ait eu une
audition125. En outre, les corps de police et les associations de police
peuvent négocier et se mettre d'accord sur l'imposition d'autres sanctions mineures ne
nécessitant pas d'audition mais seulement l'assentiment du policier en cause126.
Dans les cas les plus graves où il y a une audition,
les règles ordinaires s'appliquent127. Si une accusation est portée en vertu
d'autres lois provinciales ou fédérales, l'audition continue, à moins que le procureur
général demande au chef de police de suspendre la poursuite128. Si la preuve
de l'inconduite est établie de façon claire et convaincante, le chef peut imposer une
sanction allant de la perte du salaire pour un maximum de vingt jours, au renvoi129.
Le renvoi ou la rétrogradation ne peut être imposé à l'agent de police que si ce
dernier a été prévenu qu'il encourait cette peine130.
Un policier municipal peut faire appel auprès de la
Commission des services de police municipaux. Cette Commission juge de l'appel à partir
du dossier, mais elle peut recevoir des éléments de preuve supplémentaires. La
Commission peut confirmer, modifier ou annuler la décision précédente ou encore
ordonner au chef de police de mener une nouvelle audition131.
Un policier municipal qui n'est pas satisfait de la
décision de la Commission des services de police municipaux132, ou un membre
de la PPO qui n'est pas satisfait des conclusions d'une audience interne133,
peut en appeler auprès de la Commission civile des services policiers de l'Ontario. Les
dispositions qui s'appliquent aux Commissions municipales s'appliquent également à cette
Commission134.
Les chefs de police sont traités de la même façon
que les autres agents, si ce n'est que leur première audition se fait devant la
Commission municipale, sauf si le chef demande à ce qu'elle ait lieu devant la Commission135.
Une personne peut déposer une plainte auprès de
n'importe quel corps de police ou auprès du commissaire aux plaintes du public. Quel que
soit le lieu où la plainte est déposée, on remet des copies de cette plainte au
commissaire, au chef de police et au bureau d'enquête sur les plaintes du public que
chaque corps de police doit créer en vertu de la Loi sur les services policiers136.
Ce bureau décide si la plainte se rapporte à une inconduite telle que la définit
l'article 56 ou, avec le consentement du commissaire, si elle est classifiée plus
correctement comme une enquête137.
Une plainte peut se régler de façon officieuse et
être retirée138; de plus, le chef de police peut décider que la plainte est
frivole ou vexatoire ou faite de mauvaise foi139. Toutefois, dans l'un et
l'autre cas, le chef a quand même le droit d'entamer des mesures disciplinaires ou de les
poursuivre conformément à la partie V140.
Si la plainte est maintenue, il y a enquête141,
et le chef de police décide s'il faut abandonner l'affaire, réprimander le policier,
tenir une audience disciplinaire en vertu de l'article 60, convoquer une Commission
d'enquête ou entreprendre une poursuite criminelle142. Si le commissaire aux
plaintes du public n'est pas d'accord avec les mesures prises par le chef de police, ou
désapprouve la décision de tenir une audience conformément à l'article 60, il peut
ordonner une audience devant une Commission d'enquête143; en outre, un
policier ou une policière peut en appeler devant une Commission d'enquête des sanctions
résultant d'une audience tenue en vertu de l'article 60144.
À moins de tenir une audience en vertu de l'article
60, la commission doit mener une nouvelle audience145. Si à l'audience on
arrive, par des éléments précis et convaincants, à faire la preuve de l'inconduite, le
chef de police peut proposer une sanction, et le comité d'enquête peut imposer une peine
allant de la suppression du salaire pour un maximum de vingt jours, au renvoi146.
Si l'appel porte sur autre chose que le fait lui-même, il relève de la cour
divisionnaire147.
Ces dispositions paraissent, en gros, semblables à
celles qui s'appliquent actuellement en vertu de la Loi sur les plaintes. Il faut
aussi remarquer qu'un policier stagiaire peut faire l'objet d'un renvoi par la Commission
municipale, pourvu qu'on lui ait expliqué les raisons du renvoi et qu'on lui ait donné
l'occasion de répondre, oralement ou par écrit, selon ce que peut décider la Commission148.
La Loi sur les services policiers stipule que si un agent de police démissionne, on ne
peut pas créer une Commission d'enquête pour étudier la conduite de cet agent, à moins
qu'il n'ait fait, dans les douze mois, une demande d'emploi auprès d'un autre corps de
police ou ait commencé à y travailler149. La Loi sur les services
policiers contient des dispositions pour réduire un corps de police, ou même pour
l'abolir150, ainsi que pour renvoyer un agent de police qui souffre d'une
incapacité physique ou mentale, après l'avoir pourvu raisonnablement151. Elle
ne contient pas de disposition abordant le travail insatisfaisant ni prévoyant un
traitement spécial pour les chefs de police.
La Loi de la police du Québec152
tout comme celle de l'Ontario, s'applique à la police provinciale, la Sûreté du Québec
(SQ) et aux divers services de police municipaux de la province, comme par exemple le
Service de protection de la communauté urbaine de Montréal (police de la CUM). Même si
ces deux corps de police sont soumis à la même loi, la façon de chacun de traiter les
questions disciplinaires est très différente. En septembre 1990 une nouvelle Loi
a été proclamée au Québec153. Cette Loi crée un nouveau système
pour traiter des plaintes du public contre l'inconduite des agents de police dans
l'exécution de leurs responsabilités. Le nouveau système est discuté en détail
ci-dessous. Il ne s'applique pas à des questions disciplinaires internes, ou à des
plaintes concernant des incidents qui ont eu lieu avant le 1er septembre 1990.
La procédure disciplinaire traditionnelle de chacun
des corps policiers est régie par des règlements distincts154; une plainte
concernant la conduite d'un membre appartenant à l'un ou l'autre corps policier, d'où
que provienne la plainte, est examinée par la section des affaires internes du corps de
police en cause. Un rapport est fait au Comité d'examen des plaintes. Le Comité de la
CUM se compose de sept membres: quatre sont des officiers de la police (au moins au rang
d'inspecteur) et trois proviennent de l'extérieur de la police (pris dans un groupe ayant
antérieurement fait l'objet d'un accord entre le syndicat et la direction)155.
Le Comité de la SQ comprend cinq membres: deux officiers supérieurs de la Sûreté et
trois personnes extérieures à la police156.
Les Comités se limitent à l'examen des faits
présentés par la section des affaires internes. Ils déterminent s'il y a matière à
une poursuite disciplinaire ou si l'allégation est sans fondement. Dans le cas où un
Comité juge que l'allégation est bien fondée, il décide si l'audience qui s'ensuit
doit avoir lieu devant une autorité désignée du corps policier ou devant un comité
disciplinaire157. Si le Comité Pense qu'il n'y a pas matière à poursuite
disciplinaire, il
... peut, dans l'intérêt du public, de la Sûreté ou du membre faisant l'objet de la
plainte, communiquer au membre par écrit, des remarques ou observations de nature à
développer sa conscience professionnelle ou à prévenir la Commission de faute
disciplinaire. Elles sont transmises au membre par l'intermédiaire de son commandant ou
de son chef de service mais ne doivent pas être versées à son dossier personnel158.
Dans le cas où l'affaire se poursuit devant une
autorité disciplinaire désignée, l'éventail des sanctions est limité. A la police de
la CUM, l'autorité disciplinaire peut recommander un avertissement, une réprimande, une
mutation ou une suspension sans solde159. À la SQ, l'autorité disciplinaire
peut recommander un avertissement, une réprimande ou une suspension sans solde160.
Dans les deux cas, l'autorité disciplinaire ne fait que des recommandations au directeur
général de la police, lequel peut maintenir, modifier ou ignorer les conclusions. À la
police de la CUM, le directeur général peut renverser un verdict d'innocence pour le
transformer en verdict de culpabilité161; cette possibilité n'existe pas dans
le Règlement de la SQ, bien que le directeur général de la Sûreté peut décider de ne
pas suivre une recommandation162.
Le Comité de discipline de la police de la CUM
comprend trois officiers de ce corps de police; celui de la SQ comprend deux officiers
supérieurs de la Sûreté et une personne étrangère à la police, ou, dans les cas plus
graves, un officier supérieur de la Sûreté et deux personnes étrangères à la police.
Le Comité peut recommander n'importe quelle sanction parmi celles qu'une autorité
disciplinaire a le droit de recommander. Enfin, il peut recommander la rétrogradation ou
le renvoi. L'éventualité d'une rétrogradation ou d'un renvoi entre généralement en
ligne de compte dans la décision du Comité d'examen des plaintes de référer une cause
à un Comité de discipline plutôt qu'à une autorité disciplinaire.
Comme c'est le cas pour une autorité disciplinaire,
le Comité de discipline ne peut que recommander une sanction. Le directeur général de
la force policière peut maintenir, modifier ou ignorer les recommandations du Comité. À
la SQ, la décision du directeur général de rétrograder ou de renvoyer un membre doit
être autorisée par le Solliciteur général du Québec163. Tout appel se fait
auprès d'un arbitre, lequel examine la pertinence de la sanction. Si l'arbitre conclut
que la sanction ne convient pas, il est autorisé à l'annuler ou à la modifier.
La Loi n'exige pas d'attendre les conclusions
d'une poursuite criminelle avant d'entamer une poursuite disciplinaire. Dans les faits, la
police de la CUM commence la poursuite disciplinaire, puis la suspend en attendant l'issue
de la cause criminelle. La SQ considère les deux poursuites comme étant complètement
distinctes et, traditionnellement, a mené les deux de front.
Le Règlement de la CUM ne contient pas de
disposition spécifique traitant des conséquences de la condamnation criminelle d'un
membre de la police de la CUM, toutefois,
en tout temps, le policier doit faire preuve de dignité et éviter tout comportement
de nature à lui faire perdre la confiance et la considération que requièrent ses
fonctions ou à compromettre le prestige ou l'efficacité du service de la police de la
Communauté164.
Par opposition, le Règlement de la SQ contient une disposition spécifique:
II. Le membre doit respecter l'autorité de la loi et des tribunaux
et collaborer à l'administration de la justice.
Constitue notamment une faute disciplinaire:
a) le fait de contrevenir à toute loi ... de manière
susceptible de compromettre l'exercice de sa fonction
b) le fait d'être déclaré coupable ou de s'être avoué
coupable d'une infraction au Code criminel sur une poursuite intentée au moyen d'un acte
d'accusation ou de s'être avoué coupable à la suite d'une dénonciation pour une
infraction au Code criminel qui, selon la dénonciation, devait être poursuivie au moyen
d'un acte d'accusation165;...
Il faut mentionner que, sauf si le délit est passible de poursuite
au moyen d'un acte d'accusation, la seule façon dont dispose la SQ de sanctionner le
policier qui contrevient à la loi est de prouver que l'infraction compromet l'exercice de
sa fonction.
La durée du stage probatoire est de un an dans les
deux corps de police. Les deux conventions collectives prévoient qu'on ne peut renvoyer
un policier stagiaire que pour une raison valable, par exemple, pour incompétence ou
travail insatisfaisant. Le service du personnel du corps de police recueille des
renseignements sur le travail du stagiaire et, s'il le juge nécessaire, recommande le
renvoi au commandant. Il n'y a pas d'audition et le stagiaire ne peut pas déposer un
grief pour le renvoi. Malgré cela, l'Association des policiers de la SQ, et celle de la
CUM, ont toutes deux contesté avec succès des renvois de stagiaire en arguant que les
résultats de l'évaluation du travail n'avaient pas été compilés convenablement.
Devant les difficultés qu'elle a avec son système d'évaluation des résultats, la
direction de la SQ trouve plus facile de renvoyer un membre par la voie disciplinaire
plutôt qu'en utilisant la convention collective.
Le Règlement de la SQ ainsi que le Règlement
de la CUM prévoient tous deux que de ne pas travailler "avec diligence" ou
"consciencieusement", ou faire preuve de négligence dans l'exercice de ses
fonctions, constitue une faute disciplinaire166. Les éléments de preuve sont
si difficiles à établir qu'aucun membre des deux corps de police, hormis des policiers
stagiaires, n'a été renvoyé pour travail insatisfaisant en vertu de la Loi de police
du Québec ou des conventions collectives.
Le nouveau système, au Québec, ne ressemble à
aucun autre système actuel ou envisagé au Canada. L'Assemblée nationale du Québec a
admis que certaines fautes disciplinaires pour lesquelles des policiers sont punis
touchent à la question de la confiance de la population. Par ailleurs les accusations
portées contre des policiers se rapportent pour la majorité à la discipline interne de
la police et ne concernent pas des causes qui pourraient inquiéter la population.
D'après l'Assemblée nationale, les atteintes à la
confiance du public relèvent de la morale ou de la déontologie (obligations morales) et
nécessitent que le système disciplinaire leur accorde une attention et un traitement
spéciaux. En conséquence, selon le nouveau système, toute transgression du Code de
déontologie167 par un policier sera réglée conformément au projet de loi
86. Une affaire qui ne concerne pas la déontologie est examinée selon les méthodes
disciplinaires traditionnelles.
La première instance du nouveau processus est le
Bureau du commissaire à la déontologie policière. Ce bureau comprend un commissaire (un
avocat avec au moins 10 ans d'expérience) et trois commissaires-adjoints168.
Le bureau reçoit et examine toute plainte déposée par une personne relativement à la
conduite d'un policier dans l'exercice de ses fonctions.
Le commissaire peut, avec l'accord des parties,
arbitrer le litige169 ou faire une enquête dont l'objet est de permettre au
commissaire d'établir s'il y a matière à citation devant le Comité de déontologie
policière"170.
74. Lorsque l'enquête est complétée, le commissaire procède à
l'examen du rapport. Il peut alors:
1) rejeter la plainte, s'il estime qu'elle n'est pas fondée en
droit ou qu'elle est frivole ou vexatoire, ou qu'il y a manifestement insuffisance de
preuve;
2) citer le policier devant le comité de déontologie
compétent s'il estime que la plainte le justifie;
3) transmettre le dossier au procureur général.
...
83. Outre les pouvoirs que lui confère l'article 74, le
commissaire peut:
1) recommander au directeur du corps de police de soumettre le
policier à une évaluation médicale ou à un stage de perfectionnement dans une
institution de formation policière;
2) souligner à ce directeur la bonne conduite du policier;
3) soumettre à ce directeur toute recommandation qu'il juge
utile à l'application du Code de déontologie.
Le niveau suivant du processus est le Comité de
déontologie policière. Le Comité comprend trois divisions: une pour la SQ, une pour la
police de la CUM et une pour les autres corps policiers municipaux de la province171.
Les membres du Comité sont des avocats avec au moins cinq ans d'expérience, des agents
de police et d'autres membres qui ne sont ni des avocats ni des agents de police172.
Le président et trois vice-présidents doivent être des avocats avec au moins dix ans
d'expérience173. Les agents de police pour chaque division sont nommés après
consultation avec des représentants des services de police concernées et les autres
membres sont nommés après consultation avec des organismes représentatifs des
municipalités concernées174. Le Comité siège à trois membres (c.-à-d. un
avocat, un agent de police et un membre qui n'est ni avocat ni policier) et la décision
qu'ils rendent constitue la décision du Comité175. Les divisions du Comité
entendent les accusations portées contre des policiers d'avoir dérogé à la
déontologie, puis décident sur la question et étudient les décisions du commissaire à
la déontologie policière176. Les divisions duComité décident par un vote à
la Majorité177 "si la conduite du policier constitue un acte dérogatoire
au Code de déontologie et, le cas échéant, imposent une sanction178 qui
consiste en un avertissement, une réprimande, une suspension sans salaire pour un maximum
de 60 jours, une rétrogradation ou un renvoi179.
Toute personne partie à une instance devant le
Comité de déontologie policière peut interjeter appel de toute décision finale du
Comité devant un juge de la Cour du Québec180. Même si la Cour peut examiner
l'appel ou le dossier, elle a l'autorité d'entendre "toute nouvelle preuve utile et
pertinente"181. La Cour peut confirmer ou rejeter les décisions du
Comité de déontologie policière "et rendre alors la décision qui, selon lui,
aurait dû être rendue en premier lieu"182 et sa décision est sans appel
et ne peut être soumise à un arbitre183.
Il y a une différence particulièrement
intéressante par rapport à la procédure suivie actuellement au Québec et ailleurs au
Canada: on peut faire une enquête sur un policier, apporter la preuve de l'inconduite de
ce dernier et le sanctionner, même s'il a démissionné de la police avant que la
procédure ne soit ne terminée184. Cette disposition vise à empêcher un
policier de démissionner pour éviter une enquête et de se faire enrôler dans un autre
corps de police. Le projet de loi 86 ne s'occupe pas des policiers stagiaires, ne contient
pas de disposition spéciale visant les chefs de police et n'aborde pas les questions de
travail insatisfaisant. Le Code de déontologie, toutefois, somme le chef de police qui
estime que la conduite d'un agent de police dans l'exercice de ses fonctions constitue un
acte dérogatoire au Code de déontologie, de conseiller, par écrit, les personnes
concernées de leurs droits en vertu du projet de loi 86 et de fournir une copie au
commissaire à la déontologie policière185.
Chapitre V
Avant d'entreprendre l'étude des méthodes
utilisées dans le secteur privé, une mise en garde s'impose. Comme le démontre
clairement la partie IV de ce rapport, il faut relativiser toute idée de similitude dans
les mécanismes disciplinaires qui existent dans les divers corps policiers à travers le
Canada et bien se rendre compte qu'il existe, entre les diverses juridictions, des
différences profondes à la fois dans la philosophie qui sous-tend la discipline et le
renvoi des policiers et dans l'application de ces concepts. Cette diversité des méthodes
est accentuée tout d'abord par les différences apparentes entre les secteurs public et
privé et ensuite par le caractère très spécifique de la fonction de l'application de
la loi, comme nous l'avons vu dans la partie Il du présent rapport.
Pour ces raisons, toute tentative de comparaison peut
sembler futile. Mentionnons cependant, qu'en dépit de ces réserves, on peut tirer profit
d'une étude bien menée. En conséquence, ce rapport étudie les méthodes et le
fonctionnement de deux entreprises industrielles du secteur privé: IBM Canada Ltée et
Cominco Ltée (division de la C.-B.).
IBM emploie environ 13 000 personnes, dont aucune
n'est syndiquée. Un porte-parole d'IBM a indiqué que, contrairement à certaines idées
en vogue, les employés non syndiqués de l'entreprise ne sont pas exposés à la
précarité d'emploi comme cela existe peut-être ailleurs dans le secteur de la haute
technologie. D'après ce même porte-parole, tandis que le taux moyen des départs frise
généralement les trente pour cent dans l'industrie (des ordinateurs), ce taux est
nettement plus faible chez IBM: il fluctue entre trois pour cent et cinq pour cent par an
(les départs incluent les démissions, les renvois et les décès). IBM a toujours été
considérée comme une entreprise dynamique dans sa conception des relations de travail,
c'est pourquoi il peut s'avérer important, dans l'optique du présent rapport, d'étudier
les facteurs auxquels cette réputation est redevable ainsi que les raisons qui expliquent
le taux élevé de satisfaction que l'on trouve au sein de son personnel.
Chez IBM, il n'y a pas de période d'essai pour les
nouveaux employés; ceux-ci sont immédiatement traités comme partie intégrante de
l'entreprise, ce qui signifie qu'ils ont droit sans attendre à tous les avantages sociaux
accordés au personnel. Les conditions pour conserver son emploi sont les mêmes pour tous
les employés de la société. Pour qu'un employé soit renvoyé, il faut qu'il ait commis
une violation grave des règlements de l'entreprise. Par ailleurs, les employés peuvent
être renvoyés pour des questions de rendement professionnel, mais il s'agit d'un
processus très long; ce processus est brièvement décrit ci-après.
Tous les renvois pour violation des règlements font
l'objet d'un examen par un comité d'arbitrage, et la responsabilité de la charge de la
preuve est déterminée par la législation du travail de la province concernée. Parmi
les comportements interdits et qui valent un renvoi immédiat figurent: le vol, le retard
systématique, une attitude grossière et dérangeante au travail, enfin l'espionnage
industriel. Bien qu'IBM ne puisse pas fournir de chiffres précis sur le nombre
d'employés qu'elle a congédiés, il semble certain, si l'on en juge par le nombre des
départs naturels, que relativement peu d'employés ont été mis à la porte. De plus,
très peu d'employés mis à la porte par la société ont entamé des poursuites pour
"renvoi injustifié". C'est peut-être là l'indicateur de toute l'attention
qu'IBM accorde aux questions touchant la décision de renvoyer un employé.
À moins qu'il ne s'agisse d'un renvoi provoqué par
une infraction au règlement -- qui entraîne normalement un renvoi motivé, sans préavis
-- on peut souvent découvrir les causes du renvoi en examinant les résultats annuels du
travail. L'entreprise évalue son personnel sur une échelle à cinq points: un (1)
représente le maximum de l'échelle et cinq (5) le minimum. La société ne se préoccupe
pas vraiment des employés dont le score tombe entre 1 et 4, bien que les augmentations
salariales soient directement fonction du classement des résultats. Par contre, si un
employé reçoit la note 5 pour son travail, la compagnie entreprend des mesures de
redressement. Il appartient au directeur de cet employé d'expliquer le piètre résultat,
de mettre sur pied un plan d'action et d'établir un calendrier pour résoudre le
problème. En outre, le directeur doit rencontrer l'employé pour lui faire clairement
part des inquiétudes de la société et lui expliquer les conséquences qu'il peut
encourir s'il n'arrive pas à assumer les fonctions prévues dans la description de son
poste. L'exécution du programme de redressement n'est pas la responsabilité de
l'employé seul; le directeur collabore étroitement avec ce dernier pour l'aider à
régler le problème, à la satisfaction de tous. Si ces efforts ne parviennent pas à
améliorer convenablement la situation, l'employé doit finalement être renvoyé.
Toutefois, au moment du renvoi, IBM prend encore l'initiative de procurer à l'employé
une aide psychologique ainsi que du counselling pour trouver un autre travail, le tout aux
frais de la société.
Il va sans dire que le travail du directeur fait
aussi l'objet d'une évaluation et que l'un des éléments que le supérieur doit évaluer
est l'aptitude de ce directeur à régler efficacement les problèmes et à ne pas
esquiver ses responsabilités dans le but de donner une meilleure impression à ses
supérieurs.
La caractéristique marquante d'IBM -- une de celles
qui valent à cette société son excellente réputation auprès des spécialistes en
ressources humaines -- est sa façon de considérer son personnel comme sa plus précieuse
ressource. L'entreprise fait un investissement considérable au tout début de la
carrière d'un employé, avec l'idée que ce dernier reconnaîtra cet effort et cet
engagement, et qu'en échange il offrira loyauté et dynamisme. Jusqu'à maintenant, il
semble qu'IBM et son personnel aient tous deux largement tiré profit de cette
philosophie.
La division de la Colombie-Britannique de Cominco
emploie environ 4 500 personnes. Ces employés sont représentés par deux syndicats:
l'Office and Technical Workers Union et le Syndicat des métallurgistes unis d'Amérique.
L'entreprise est tellement diversifiée qu'il n'a pas été possible d'élaborer un manuel
définitif de directives et de règlements. En conséquence, il n'y a aucun mécanisme
disciplinaire officiel émanant de l'entreprise. Les syndicats et la société s'en
remettent à leurs relations de travail traditionnelles, aux conventions collectives et à
la BC Industriel Act186.
Cominco applique la méthode des mesures
disciplinaires progressives pour régler les problèmes avec le personnel, une méthode
qui, d'après elle, s'est avérée relativement efficace pour la gestion de ses ressources
humaines. Aux dires de la société, il n'y a pas eu de renvoi injustifié récemment, pas
plus qu'elle n'a eu à faire face à des poursuites pour renvoi abusif. Les nouveaux
employés syndiqués sont à l'essai pendant cinq mois, ou 360 heures, suivant le syndicat
en cause. Par contre, s'il s'agit de cadres, le travail de ces derniers est évalué tous
les six mois, bien que la société insiste sur le fait qu'il ne faille pas voir là une
période de probation.
Cominco présente une situation intéressante et
inhabituelle car elle traverse actuellement une phase de "contraction". De plus,
elle ne compte pas uniquement sur les départs naturels et les retraites pour diminuer son
effectif. Cette société remercie ses employés après un préavis convenable et avec une
indemnité forfaitaire dont le montant est fonction de l'âge de l'employé, de la durée
de ses services, de la situation qu'il occupait ainsi que de divers autres facteurs dont
on tient généralement compte dans des situations semblables et auxquels les arbitres se
sont largement référés dans des cas de droit du travail. Parmi tous les corps de police
qui ont été étudiés à l'occasion de ce rapport, seul le service de police d'Edmonton
remerciait son personnel de cette façon. Selon toute probabilité, rien n'empêcherait la
généralisation de cette formule advenant que la direction et les employés en arrivent
à un accord satisfaisant pour tous.
Ces deux études de cas présentent des méthodes
innovatrices et efficaces de gestion des ressources humaines appliquées à la question
des renvois disciplinaires. Il faut toutefois rappeler que ces exemples doivent être
examinés en tenant compte des conditions particulières du secteur privé. Il n'en reste
pas moins que ces modes de fonctionnement montrent qu'en étant particulièrement attentif
aux employés, on peut obtenir de meilleures relations et, en conséquence, un personnel
plus efficace et plus motivé. Il est certain que les circonstances sont différentes,
mais une attitude constructive peut régler des questions qui autrement resteraient
insolubles.
Chapitre VI
Outre les méthodes qui ont été décrites dans les
deux exemples précédents, des directeurs de ressources humaines tant dans le secteur de
la police qu'à l'extérieur ont mis au point d'autres mécanismes pour mettre un terme à
la relation employeur-employé, de façon à minimiser les ennuis et les complications
pour les deux parties. La présente section en décrit brièvement quelques-uns.
Comme nous l'avons mentionné précédemment, la
profession de policier est probablement la plus complexe de toutes les professions en ce
qui concerne la discipline. C'est ainsi que, par opposition à la relation typique
employeur-employé qui existe dans le secteur privé, dans la police cette relation est
triangulaire. Le triangle est constitué de trois groupes qui ont un intérêt direct dans
la question: ce sont, premièrement, les membres de la profession, membres qui ont la
fierté de leur travail, qui éprouvent le besoin de se défendre contre les pressions
externes et s'inquiètent du comportement de certains collègues qui montrent la
profession sous un mauvais jour; deuxièmement, la relation traditionnelle
employeur-employé qu'on trouve dans l'industrie privée et en vertu de laquelle
l'employeur veille au fonctionnement harmonieux de l'organisation et aux relations
publiques que cela comporte parfois ainsi qu'au contrôle des "fauteurs de
trouble" parmi le personnel; troisièmement, et c'est peut-être le plus important,
il y a la population qui manifeste très nettement, et de plus en plus fort, son intérêt
à l'égard de la conduite des policiers et pour la sauvegarde de la confiance dont elle
les honore, confiance que certains d'entre eux ne méritent pas toujours.
Pour donner un exemple de l'implication grandissante
de la population dans la surveillance de la police, qu'il suffise d'évoquer le débat
actuel qui porte sur la revendication du public pour qu'il y ait des Commissions
indépendantes chargées d'étudier les allégations d'inconduite policière. Tandis que
ce débat se polarise sur l'importante question de l'érosion de la confiance populaire,
le fait d'ajouter un autre intervenant (à savoir le public) ne fait que compliquer
davantage la question déjà très difficile (ce qu'elle est incontestablement) de la
discipline dans la police. De plus, comme nous l'avons indiqué précédemment dans les
parties traitant des divers lois et règlements canadiens sur la police, lois et
règlements qui régissent la conduite du personnel, le problème est exacerbé par le
fait que les personnes qui sont impliquées dans cette question doivent venir à bout d'un
enchevêtrement inextricable de règlements qui touchent en même temps à différents
domaines de la législation. De toute évidence, le système a un besoin criant et
grandissant d'être rationalisé.
Les syndicats et les associations de policiers ont
exprimé des réserves sur le fait que le cadre disciplinaire soit surtout conçu pour
traiter de comportements ou d'actions exclusivement axés sur la relation
employeur-employé, tout comme les règlements qui régissent le comportement au travail
-- par exemple la tenue vestimentaire et la ponctualité. On suggère que ces règlements
disparaissent de la législation qui établit les codes de discipline et soient placés
dans un contexte plus approprié, comme les dispositions sur les relations de travail qui
traitent de la discipline interne. Les syndicats et associations de policiers se demandent
si, par exemple, un policier qui est insubordonné ou qui se sert abusivement des biens de
la police (sans mettre le public en danger) diffère en quoi que ce soit d'un employé du
secteur privé qui commet les mêmes infractions. D'après eux, il n'y a pas de
différence fondamentale, aussi ferait-on mieux de placer ce genre de problèmes dans le
cadre des relations de travail.
Le Québec et l'Ontario ont essayé de régler la
question par une nouvelle législation, législation destinée à répondre aux
inquiétudes de la population à propos de l'action disciplinaire de plus en plus
compliquée dans la police. Dans les deux provinces, un organisme externe à la police
entre en jeu pour résoudre les plaintes provenant du public. Quand, à la suite d'une
plainte, il y a poursuite disciplinaire, cet organisme exerce un contrôle appréciable
sur la conclusion de cette poursuite. Toutefois, dans les deux provinces, les méthodes
traditionnelles continuent de s'appliquer aux questions de discipline strictement interne.
En conséquence, le policier coupable d'insubordination est toujours jugé au sein de la
police, tandis que le policier coupable de grossièreté envers une personne de la
population est jugé selon les nouvelles procédures.
La principale différence entre le système du
Québec et celui de l'Ontario réside dans le genre d'événement qui déclenche
l'implication de l'organisme externe. En Ontario, c'est une plainte émanant du public qui
entraîne une poursuite en vertu de la partie VI de la Loi sur les services policiers
1990187 de l'Ontario tandis qu'au Québec, c'est une infraction au Code de
déontologie policière qui entraîne l'utilisation des nouvelles procédures, qu'il y ait
ou non une plainte déposée par un membre de la population.
Dans les deux systèmes, on a délibérément choisi,
d'une part de tenir compte des intérêts du public pour déterminer les mesures
disciplinaires appropriées, et d'autre part, de conserver les mécanismes traditionnels
de jugement interne. Un autre point commun est le rejet, par les deux systèmes, du
modèle de la GRC dans lequel il y a deux organismes externes (l'un pour étudier les
plaintes du public et l'autre pour évaluer les mesures disciplinaires) qui se contentent
de faire des recommandations au commissaire; au lieu de cela, les deux provinces ont
choisi de laisser la décision finale à un organisme externe à la police.
Des deux provinces, c'est le Québec qui a établi la
distinction la plus nette entre ce qui relève purement de la discipline interne, à
savoir les questions inhérentes à la bonne administration de la police lesquelles ne
soulèvent qu'un maigre intérêt dans la population -- et les questions externes qui
posent le problème des relations du policier avec la société et de ses responsabilités
à l'égard de cette dernière. Cette position est un pas dans la direction que
préconisent les associations policières, et qui ferait que les questions purement
internes seraient conduites d'une façon beaucoup plus proche de ce qui se fait dans le
secteur privé, et ne donneraient pas lieu à des accusations quasi-criminelles, en vertu
d'un code de déontologie. Est-ce ainsi que les choses tourneront effectivement? Dans
quelle mesure la méthode ontarienne différera-t-elle vraiment de la méthode
québécoise? Tout dépendra du système de réglementation que chaque province adoptera
et de la façon dont les organismes externes de ces mêmes provinces se comporteront. Ce
n'est qu'après plusieurs années d'expérience qu'on saura si ces deux méthodes
répondent bien aux besoins et aux intérêts divergents des employés, de la direction et
de la population.
Le renvoi peut être compliqué et prendre beaucoup
de temps. Cette opération est souvent source de frustration, à la fois pour l'employeur
et pour l'employé, notamment lorsque ce dernier décide de contester la légitimité du
"motif" invoqué par l'employeur. Les méthodes ci-dessous constituent des
moyens possibles pour éviter les complications qui découlent du mécanisme officiel de
renvoi. Les organismes du secteur privé ont reconnu leur utilité pour éviter les
retards et la désorganisation résultant d'un processus de renvoi difficile. Il faut
noter que ces méthodes conviennent mieux aux situations où la médiocrité des
résultats d'un employé est en cause.
L'indemnité forfaitaire de retraite anticipée, le
"pont d'or", que l'industrie privée accorde parfois à ses employés, est
généralement offerte quand la carrière de la personne touche à sa fin, et ne constitue
généralement pas une alternative au renvoi disciplinaire. Notons que certains corps de
police admettent avoir offert une indemnité forfaitaire de retraite anticipée à des
cadres supérieurs qui n'étaient plus très efficaces dans l'organisme. Lorsque le corps
de police d'Edmonton a restructuré son service, il a proposé aux membres de la direction
intermédiaire un forfait de retraite anticipée, mais les membres étaient libres
d'accepter ou de refuser la proposition. Il n'y avait aucun aspect disciplinaire dans
cette offre.
Le "pont d'or" peut être difficile à utiliser:
La prime doit être suffisamment alléchante pour inciter les employés à l'accepter
et ainsi éviter par la suite d'imposer des mesures de compression du personnel, mais il
ne faut pas l'offrir à tout le monde. Une entreprise ne peut pas empêcher un employé
important de prendre une retraite anticipée, mais elle n'est absolument pas obligée de
lui offrir une indemnité pour l'inciter à la prendre188.
Si l'entreprise qui offre de généreuses indemnités
de retraite n'agit pas avec prudence, elle peut être confrontée à des problèmes
juridiques. Il est important pour l'employeur de bien justifier la démarche, de façon à
ne pas se faire accuser ultérieurement d'avoir contraint l'employé à prendre sa
retraite, et à éviter l'accusation que cette procédure contrevient à la législation
sur les droits de la personne. Ce genre de situation s'est produit aux États-Unis189.
Harry Turk cite quatre règles auxquelles les
entreprises doivent se conformer quand elles envisagent d'instituer un programme de mise
à la retraite avec 'pont d'os': [TRADUCTION]
1. Il faut offrir aux employés une indemnité forfaitaire en
échange de leur acceptation de prendre une retraite anticipée.
2.
Le programme peut s'appliquer soit à tous, soit à
quelques-uns seulement, mais de toute façon, il doit être absolument facultatif: il ne
doit y avoir aucune représailles contre les employés qui refusent l'offre.
3.
L'entreprise doit bien préparer la façon dont elle
communiquera son offre aux employés: faire l'offre en privé et bien insister sur le fait
que cette dernière n'a rien à voir avec les résultats du travail.
4.
Tout employé qui décide d'accepter l'offre de l'entreprise
doit signer une convention écrite qui stipule qu'il accepte volontairement de prendre une
retraite anticipée en échange de l'indemnité (ou de certains avantages sociaux ou des
deux) ainsi qu'une renonciation qui décharge la société de toute réclamation juridique
qui pourrait lui être adressée en vertu de la législation sur les droits de la
personne, des normes d'emploi ou de la législation du travail190.
Si un employeur désire se débarrasser d'un employé
qui est encore loin de la retraite, la méthode la plus courante est celle du "renvoi
doré". On a recours à cette méthode essentiellement quand il n'y a pas d'autre
moyen de mettre un terme à la relation employeur-employé dans le cas d'un
employé-problème. L'entreprise offre tout simplement à celui-ci une indemnité
forfaitaire pour l'inciter à démissionner volontairement. Cette méthode, comme celle de
la mise à la retraite avec un "pont d'or", a surtout été utilisée dans les
organismes privés, axés sur la rentabilité. Le coût de l'opération est considéré
comme une charge supplémentaire mais indispensable pour l'entreprise: à long terme, il
est plus avantageux de payer l'employé pour qu'il parte immédiatement que de le garder
au travail. C'est une situation qui, évidemment, n'est agréable ni pour l'une ni pour
l'autre partie, et qu'il faut autant que possible éviter.
Si un employé ne répond pas aux exigences de
travail de sa fonction, et que la direction s'est efforcée de l'aider à s'améliorer par
les méthodes ordinaires, la reclassification peut constituer une alternative au renvoi
motivé. Il se peut fort bien que l'employé ait de bien meilleurs résultats dans une
autre fonction. En fait, si cette initiative est présentée avec délicatesse et sans
idée de punition, l'employé peut accueillir avec empressement cette possibilité
d'occuper un nouveau poste. Il faut absolument bien faire comprendre à l'employé qu'il a
toute liberté d'accepter cette mesure, et cela pour éviter à l'entreprise de se faire
accuser ultérieurement de renvoi déguisé. Cette méthode a été appliquée au secteur
policier, par la GRC. Si, pour des raisons de santé, un membre ne peut plus accomplir ses
fonctions de policier, il a le choix de retourner à un poste civil. Il peut ainsi
continuer à travailler pour la Gendarmerie, conserver tous ses avantages sociaux, y
compris la retraite, et avoir encore la satisfaction personnelle d'apporter sa
contribution à la GRC. Toutefois, il faut mentionner la difficulté qu'il y a parfois à
persuader des gendarmes de longue date qu'ils ne peuvent plus exercer leurs fonctions de
policier. Là encore, cette mesure n'est pas considérée comme une alternative au renvoi
disciplinaire.
Le counselling pour un placement à l'extérieur
constitue une autre façon de persuader l'employé de s'en aller sans que l'employeur ait
à recourir à un renvoi disciplinaire. Il devient courant, notamment aux États-Unis, que
les grandes entreprises fournissent à leurs employés des services de consultation et
d'aide pour le choix d'un nouvel emploi ou d'une nouvelle carrière. Il existe également
des organismes indépendants qui se spécialisent dans ce genre de counselling.
Cette possibilité encourage l'employé qui croit --
ou à qui l'on a dit, officiellement ou non -- qu'il n'a pas d'avenir chez son employeur
actuel, à chercher un autre emploi. En fin de compte, l'entreprise règle un problème et
l'employé a une autre chance de réussir. Ce faisant, on évite les connotations
péjoratives qui sont inhérentes au renvoi.
Même si les choix présentés ci-dessus constituent
des solutions acceptables, la plupart des théoriciens de la gestion pensent que le mieux
est encore de sauver l'employé chaque fois que c'est possible; pour y parvenir, on peut
avoir à changer son cadre de fonctionnement, ses façons de faire et sa philosophie.
Il faut aussi mentionner que, dans nombre de cas qui
se terminent par le renvoi disciplinaire d'un policier, il s'agit de situations dans
lesquelles le policier a commis un acte criminel. Ces situations ne laissent guère le
choix à la direction de trouver d'autres solutions.
Chapitre VII
Un employé est bien trop précieux pour que la
direction se permette de le négliger dans les plans d'avenir qu'elle fait pour veiller à
garder l'organisation vigoureuse. Certains des problèmes qui se posent dans la gestion
des corps policiers débordent du cadre des relations de travail et peuvent envahir le
domaine politique, tout particulièrement lorsque la confiance du public est en cause.
Ceci perturbe un équilibre déjà instable entre les intérêts du policier, ceux de la
direction et enfin ceux du public. Le réalisme force à tenir compte de tous ces
intérêts, jusqu'à un certain point, afin de pouvoir apporter une solution réelle aux
problèmes que rencontre la police en matière de discipline, notamment en ce qui concerne
les renvois disciplinaires.
Le présent rapport a pour but de donner un aperçu
des méthodes de renvoi disciplinaire utilisées par la direction des corps de police
fédéraux et provinciaux au Canada, de commenter quelques problèmes de relations de
travail que ces méthodes entraînent et d'étudier d'autres solutions et modèles qui
existent actuellement, pour finalement indiquer les voies de changements possibles. Il
dépend de multiples facteurs que ces changements surviennent ou non.
À l'évidence, le besoin est grand d'une
consultation multi-parties, consultation au cours de laquelle la direction, les employés
et le public échangeraient leurs points de vue et leurs préoccupations à propos du
mécanisme disciplinaire dans le cadre du maintien de la loi. L'intérêt du public se
justifie davantage lorsqu'il s'agit des relations de la police avec la population et moins
si les problèmes se rapportent aux relations de travail.
L'éventualité des changements dépend largement de
la réceptivité dont fera preuve chacune des parties aux initiatives des autres et de
l'aptitude de chacune à tenir véritablement compte des préoccupations exprimées lors
des consultations. En outre, la direction de la police doit s'impliquer plus activement en
tant que groupe de pression, pour faire améliorer le système grâce à des modifications
législatives.
Toutefois, les plus grands avantages pourraient bien
naître des changements dans la structure philosophique et organisationnelle des corps de
police. De toute évidence, il faut se débarrasser du style de gestion autoritaire
d'autrefois si l'on veut que les corps de police soient des organismes souples et
modernes, capables d'obtenir leur allocation budgétaire et de fonctionner efficacement à
même leur quote-part des revenus fiscaux. Réaliser ces objectifs suppose l'utilisation
de techniques de gestion efficaces et innovatrices et suppose aussi que la police
s'inspire de l'expérience des organismes les plus dynamiques, que ces derniers soient
publics ou privés.
1.
L.R.C. (1985), ch. C-46.
2.
W.B. Werther, et al., Canadian Personnel Management and
Human Resources, 2e éd. (Toronto:McGraw-Hill Ryerson, 1985) à xi.
3.
B.B. Boyd, Management Minded Supervision, 3e éd. (New
York:McGraw-Hill, 1984), p. 202.
4.
Ibid. p. 214.
5.
J.R. Redeker, "Discipline, Part 1: Progressive Systems
Work Only by Accident" (1985) 62:10 Personnel p. 8.
6.
Ibid.
7.
Ibid.
8.
J.R. Redeker, "Discipline, Part 2: The Nonpunitive
Approach Works by Design" (1985) 62:11 Personnel p. 7.
9.
D. Guth & R. Vogel, The Canadian Constable: An
Endangered Species? (non publié).
10.
[1955] A.C. 457, p. 489-490 (P.C.). Voir aussi Ridge c.
Baldwin, [1964] A.C. 40 (H.L.) pour un développement de cette idée.
11.
R.L.Jackson, "Police Labour Relations in Canada: A
Current Perspective" dans B.M. Downie & R.L. Jackson, éd. Conflict and
Cooperation in Police Labour Relations (Ottawa: min. des Approv. et Serv., 1980,) P.
8.
12.
[1979] 1 R.C.S. 311, 88 D.L.R. (3e) 671, cité au R.C.S.
13.
Ibid. p. 322-323.
14.
Ibid. p. 320.
15.
[1987] 2 R.C.S. 541, 45 D.L.R. (4e) 245, cité au R.C.S.
16.
Partie 1 de la Loi sur la Constitution, 1982, en
annexe B de la Loi sur le Canada 1982 (R.U.), (1982), ch. 11.
17.
Supra, note 15, p. 560.
18.
Ibid. p. 566.
19.
(1967), 1 (A) Union-Management Arbitration Cases 328
(Anderson).
20.
Ibid. p. 329.
21.
(1985), 24 D.L.R. (4e) 274 (F.C.A.).
22.
Ibid. p. 279; cité dans le jugement de la Cour
fédérale d'appel.
23.
Décision du Comité externe d'examen de la GRC, dossier
2000-90-005, p.13.
24.
H.W. Arthurs, D.D. Carter & H.J. Glasbeek, Labour Law and
Industrial Relations in Canada, 2e éd. (Toronto: Butterworths, 1984), p. 113.
25.
Ibid.
26.
D. McPhillips & G. England, "Employment Legislation
in Canada" dans J.C. Anderson, M. Gunderson & A. Ponak, éd. Union-Management
Relations in Canada, 2e éd. (Don Mills, Ont: Addison-Wesley, 1989) p. 43-48.
27.
Voir Re Anchor Cap and Closure Corp. of Canada, Ltd
(1949), 1 L.A.C. 222.
28.
L.R.C. 1985, ch. R-10, mod. par L.R.C., (1985) ch. 8, (2e
sup.), [ci-dessous, la Loi sur la GRC].
29.
Voir par exemple le Règlement de la Gendarmerie royale du
Canada, 1988, DORS/88-361 [ci-dessous, le Règlement de la GRC].
30.
Règlement de la GRC, part. III, art. 38-58, en vertu
de la Loi sur la GRC, art. 38.
31.
Voir, par exemple, Ordres permanents du commissaire
(griefs), DORS/88-363.
32.
Voir L.R.C. (1985), ch. 8, art. 16 (2e sup.).
33.
Loi sur la GRC, par. 45.46(2).
34.
Loi sur la GRC, par. 37-45.17.
35.
Loi sur la GRC, art. 41-42 pour la gamme des sanctions
et la procédure d'appel.
36.
L.R.C. (1985), ch. F-7 Loi sur la GRC, par. 42(4),
42(6).
37.
Un officier choisi par le commissaire aux fins de la
discipline. Voir Ordres permanents du commissaire (Action disciplinaire),
DORS/88-362.
38.
Loi sur la GRC, par. 43(3).
39.
Loi sur la GRC, art. 45.
40.
Loi sur la GRC, par. 45.1(8). Voir Ordres
permanents du commissaire (Représentation), DORS/88-365.
41.
Loi sur la GRC, par. 45.12(1).
42.
Loi sur la GRC, par. 45.12(3) prévoit a) le
congédiement, b) l'obligation de démissionner, c) la rétrogradation, ou d) la
confiscation de la solde pour une période maximale de dix jours de travail.
43.
Loi sur la GRC, art. 5.
44.
Loi sur la GRC, par. 45.1(1), 45.14(1).
45.
Loi sur la GRC, art. 45.15.
46.
Loi sur la GRC, art. 25.
47.
Loi sur la GRC, par. 45.15(4).
48.
Loi sur la GRC, par. 45.15(5), 34(3).
49.
Loi sur la GRC, par. 45.15(5), 35(13).
50.
Loi sur la GRC, par. 45.16(6).
51.
Supra, note 32; voir Loi sur la GRC, par. 45.16(7).
52.
Règlement de la GRC, par. 39(2)b).
53.
Loi sur la GRC, par. 43(8).
54.
Loi sur la GRC, par. 45.18(1).
55.
Loi sur la GRC, par 45.18(6).
56.
R.S.B.C. ch. 331.1 [ci-dessous la BC Police Act].
57.
B.C. Reg. 330/75 [ci-dessous BC Regulation].
58.
BC Regulation, Annexe A.
59.
BC Regulation, par. 33(1).
60.
BC Regulation, art. 7.
61.
BC Regulation, par. 10(1); Annexe B, form. 2.
62.
BC Regulation, art. 13; Annexe B, form. 3.
63.
BC Regulation, art. 18. Voir Joplin c. Chief
Constable of the City of Vancouver (1982), 144 D.L.R. (3d) 285, 2 C.C.C. (3d) 396,
[1983] 2 W.W.R. 52 qui déclare que la limite au droit d'avoir un avocat, imposée par le
par. 18(2) est ultra vires.
64.
BC Regulation, par. 23(1).
65.
BC Regulation, par. 37(1).
66.
BC Regulation, par. 37(2), art. 38, 39.
67.
BC Regulation, art. 40.
68.
BC Regulation, art. 42.
69.
BC Regulation, par. 10(2).
70.
BC Regulation, art. 34.
71.
BC Regulation, par. 26(4) reste à être proclamé.
72.
R.S.B.C. ch. 212.
73.
(1983), 149 D.L.R. (3d) 405.
74.
R.S.B.C. 1979, ch. 212, mod. par le Industriel Relations
Reform Act, 1987, S.B.C. 1987, ch. 24.
75.
BC Regulation, part. 2. art. 50.
76.
BC Regulation, alinéa 50(2)g).
77.
BC Regulation, alinéa 50(2)h).
78.
BC Regulation, alinéa 50(2)i).
79.
1988-90 Collective Agreement Between the Vancouver Police
Board and the Vancouver Police Union, par. 10.4(b).
80.
Ibid.
81.
Ibid.
82.
BC Police Act, art. 56.
83.
BC Regulation, par. 52(5).
84.
BC Police Act, art. 58.
85.
BC Police Act, art. 57.
86.
BC Police Act, art. 59.
87.
BC Police Act, art. 60.
88.
BC Police Act, par. 60(2); BC Regulation, par.
53(3).
89.
BC Police Act, art. 63.
90.
BC Police Act, art. 64.
91.
BC Police Act, art. 65.
92.
S.R.O. (1980), ch. 381 [appelée ci-dessous Loi sur la
police de l'Ontario]
93.
R.R.O. (1980), règ. 791, mod. par le R.O. 74/84; R.O. 702/85
[appelé ci-dessous Règlement de l'Ontario].
94.
S.O. (1984), ch. 63 mod. par S.O. 1986, ch. 31, art. 1
[ci-dessous Loi sur les plaintes].
95.
Loi sur les services policiers, (1990), S.O. 1990, ch.
10, pas encore en vigueur [ci-dessous, Loi sur les services policiers].
96.
Règlement de l'Ontario, annexe, alinéa 1c) (ii).
97.
Règlement de l'Ontario, annexe, alinéa 1a) (vii).
98.
Règlement de l'Ontario, par. 13(3).
99.
Pour une discussion sur les normes de preuve en vertu de la Loi
sur la police de l'Ontario, voir Kaye (1986), 2 R.P.O. 697 (C.P.O.).
100.
Règlement de l'Ontario, alinéas 16(4)a)-c) pour les
policiers municipaux et alinéas 51 a)-c) pour les agents de la PPO.
101.
Règlement de l'Ontario, alinéas 20(2)a)-f) pour les
policiers municipaux et alinéas 51(8)a)-f) pour les agents de la PPO.
102.
Règlement de l'Ontario, pour les policiers
municipaux, par. 16(7) pour les infractions mineures, par. 17(7) pour les infractions
graves; pour les agents de la PPO, par. 51(7) pour les infractions mineures, par. 52(6)
pour les infractions graves.
103.
Règlement de l'Ontario, art. 16 pour les infractions
mineures, art. 19 pour les infractions graves.
104.
Règlement de l'Ontario, art. 58 pour les appels
auprès de la Commission provenant de la PPO, art. 24 pour les appels provenant des corps
de police municipaux.
105.
Loi sur les plaintes, par. 14(2).
106.
Règlement de l'Ontario, art. 23.
107.
Loi sur les plaintes, par. 11 (4).
108.
Loi sur les plaintes, art. 14.
109.
Loi sur les plaintes, art. 18.
110.
Loi sur les plaintes, par. 19(3).
111.
Loi sur les plaintes, par. 23(15), rendu applicable
par. 15(1).
112.
Loi sur les plaintes, art. 16.
113.
Loi sur les plaintes, par. 23(1).
114.
Loi sur les plaintes, par. 23(15), (16) et (17).
115.
Loi sur les plaintes, art. 24.
116.
Loi sur les plaintes, art. 27. Il semble toutefois que
cet article ne s'applique qu'aux corps municipaux.
117.
Règlement de l'Ontario, par. 27e) pour les policiers
municipaux, l'art. 60 stipule que la Commission peut prendre le même genre de mesure
contre un agent de la PPO, à condition qu'elle ait d'abord mené une enquête officielle,
conformément au par. 43(3) de la Loi sur la police de l'Ontario.
118.
S.R.O. (1980), ch. 228, par. 2d).
119.
Règlement de l'Ontario, art. 27. Il semble toutefois
que cet article ne s'applique qu'aux policiers municipaux.
120.
Loi sur les services policiers, par. 56-71.
121.
Loi sur les services policiers, art. 56.
122.
Loi sur les services policiers, alinéa 56a).
123.
Loi sur les services policiers, art. 58.
124.
Loi sur les services policiers, par. 72-111.
125.
Loi sur les services policiers, art. 59.
126.
Loi sur les services policiers, art. 59.
127.
Loi sur les services policiers, art. 68.
128.
Loi sur les services policiers, par. 60(9).
129.
Loi sur les services policiers, par. 61(1).
130.
Loi sur les services policiers, par. 61(3).
131.
Loi sur les services policiers, art. 63.
132.
Loi sur les services policiers, par. 63 (6).
133.
Loi sur les services policiers, art. 64.
134.
Loi sur les services policiers, art. 66.
135.
Loi sur les services policiers, art. 62.
136.
Loi sur les services policiers, art. 75, 76.
137.
Loi sur les services policiers, art. 80.
138.
Loi sur les services policiers, art. 82, 83.
139.
Loi sur les services policiers, par. 84(1).
140.
Loi sur les services policiers, art. 85.
141.
Loi sur les services policiers, art. 86-88.
142.
Loi sur les services policiers, art. 89.
143.
Loi sur les services policiers, art. 90.
144.
Loi sur les services policiers, art. 91.
145.
Loi sur les services policiers, art. 93.
146.
Loi sur les services policiers, art. 96.
147.
Loi sur les services policiers, art. 97.
148.
Loi sur les services policiers, art. 44.
149.
Loi sur les services policiers, art. 104.
150.
Loi sur les services policiers, art. 40.
151.
Loi sur les services policiers, art. 47.
152.
L.R.O. (1977), ch. P-13 [ci-dessous Loi de police du
Québec]
153.
Loi sur l'organisation policière et modifiant la Loi de
police et diverses dispositions législatives, L.O. (1988), ch. 75 mod. L.O. (1990),
ch. 27 [ci-dessous projet de loi 86].
154.
Règlement sur la déontologie et la discipline des
membres de la Sûreté du Québec, C.A. 467-487, [ci-dessous Règlement de la SQ];
Règlement sur la déontologie et la discipline des policiers de la Communauté urbaine de
Montréal, R.R.Q., ch. C-37.2, r.1, [ci-dessous Règlement de la CUM]
155.
Règlement de la CUM, art. 15.
156.
Règlement de la SQ, art. 33.
157.
Règlement de la SQ, art. 45; Règlement de la CUM,
art. 26.
158.
Règlement de la SQ, art. 47; voir aussi Règlement
de la CUM, art. 28.
159.
Règlement de la CUM, art. 41.
160.
Règlement de la SQ, art. 75.
161.
Règlement de la CUM, art. 62.
162.
Règlement de la SQ, art. 78.
163.
Règlement de la SQ, art. 81.
164.
Règlement de la CUM, art. 10.
165.
Règlement de la SQ, art. 11.
166.
Règlement de la CUM, art. 2-4; Règlement de la SQ,
art. 13-15.
167.
Code de déontologie des policiers du Québec O.C.
920-90.
168.
Projet de loi 86, par. 36-50.
169.
Projet de loi 86, art. 58.
170.
Projet de loi 86, art. 64.
171.
Projet de loi 86, art. 91.
172.
Projet de loi 86, article 94.
173.
Projet de loi 86, article 96.
174.
Projet de loi 86, article 97.
175.
Projet de loi 86, article 107.1.
176.
Projet de loi 86, art. 89.
177.
Projet de loi 86, art. 128.
178.
Projet de loi 86, art. 129.
179.
Projet de loi 86, art. 130.
180.
Projet de loi 86, art. 136, 137.
181.
Projet de loi 86, art. 143.
182.
Projet de loi 86, art. 146.
183.
Projet de loi 86, art. 147.
184.
Projet de loi 86, art. 53.
185.
Projet de loi 86, art. 12.
186.
R.S.B.C. ch. 212.
187.
S.O. (1990), ch. 10, pas encore en vigueur.
188.
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Reduction in Force" dans G.R. Ferris & K. Rowland, éds. Human Resources
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189.
Voir Ackerman c. Diamond Shamrock Group, 670 F.2d 66(6e
Cir. 1982).
190.
Turk, supra, note 188 p. 409.
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1982, en annexe B de la Loi sur le Canada 1982 (R.U.), 1982, ch. 11.
Code criminel du Canada, L.R.C. (1985), ch. C-46.
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COLOMBIE-BRITANNIQUE
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Police Act, R.S.B.C. (1979), ch. 331.1.
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ONTARIO
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Loi sur la police, S.R.O. 1980, ch. 381.
Règlement, R.R.O. 1980, Règ. 791.
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QUÉBEC
Loi de la police L.R.Q. (1977), ch. P-13.
Règlement sur la déontologie et la discipline des membres de la Sûreté du Québec,
O.C. 467-87.
Règlement sur la déontologie et la discipline des policiers de la Communauté urbaine
de Montréal, R.R.Q., ch. C-37.2.
Loi sur l'organisation policière et modifiant la Loi de police et diverses
dispositions législatives, L.Q. 1988, ch. 75, mod. L.Q. (1990), ch. 27.
Code de déontologie des policiers du Québec, O.C. 920-90.
Ackerman c. Diamond Shamrock Group, 670 F. 2e 66 (6e Cir. 1982).
A.G. for New South Wales c. Perpetual Trustee Co. Ltd, [1985] A.C. 457 (P.C.).
Carpenter c. Vancouver Police Board (1983), 149 D.L.R. (3e) 405 (S.C.B.C.).
Joplin c. Chief Constable of the City of Vancouver (1982), 144 D.L.R. (3e) 285, 2
C.C.C. (3e) 396 [1983] 2 W.W.R. 52 (S.C.B.C.).
Kaye (1986), 2 O.P.R - 697 (O.P.C.).
Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1
R.S.C. 311, 88 D.L.R. (3e) 671.
Re Anchor Cap and Closure Corp. of Canada, Ltd (1949), 1 L.A.C. 222.
Re Flewwelling and Adjudication Board Established by the Public Service Staff
Relations Board (1985), 24 D.L.R. (4e) 274 (F.C.A.).
Re Millhaven Fibres Ltd, Millhaven Works, and Oil, Chemical and Atomic Energy
Workers Int'l, Local 9-670 (1967), 1 (A) Union - Management Arbitration Cases 328
(Anderson).
R. c. Wigglesworth, [1987] 2 R.C.S. 541, 45 D.L.R. (4e) 245.
Ridge c. Baldwin, [1964] A.C. 40 (H.L.).