DOCUMENT DE RECHERCHE 12
Réflection sur les pratiques de gestion
policière
©Ministre des Approvisionnements et Services Canada 1992
N° de cat. JS62-77/1992
ISBN 0-662-58869-1X
Comité externe d'examen de la
Gendarmerie royale du Canada
Président
L'honorable René J. Marin, OMM, c.r., LLD
Vice-présidente
F. Jennifer Lynch, c.r.
Membres
Joanne McLeod, C.M., c.r.
William Millar
Directeur exécutif
Simon Coakeley
Ce document fait partie d'une série de documents de
recherche que le Comité a l'intention de publier en vue de recueillir les observations du
public; celles-ci devant l'aider à formuler des recommandations conformément à la Loi
sur la Gendarmerie royale du Canada (1986). Les opinions exprimées dans le présent
document ne sont pas nécessairement celles du Comité.
N'hésitez pas à nous faire part de vos observations en les faisant
parvenir à:
Simon Coakeley
Directeur exécutif
Comité externe d'examen de la GRC
C.P. 1159, Succursale "B"
Ottawa (Ontario)
K1P 5R2
Télécopieur: (613) 990-8969
Série de documents de recherche
Numéro 12: Réflection sur les pratiques de gestion policière
Auteur:
Clifford D. Shearing
Professeur
Centre de criminologie
Université de Toronto
avec le concours de:
Julia Powditch
Adjointe à la recherche
Centre de criminologie
Université de Toronto
Déjà parus:
Document de recherche 1
Les suspensions - Une analyse comparée
Les suspensions - Compte rendu de la consultation
Document de recherche 2
La réinstallation - Peut-elle se faire sans difficulté?
La réinstallation - Compte rendu de la consultation
Document de recherche 3
Renvoi pour raisons médicales - Une optique policière
Renvoi pour raisons médicales - Compte rendu de la consultation
Document de recherche 4
Le traitement ultérieur des plaintes -
L'impact de la procédure des plaintes
sur le système de discipline dans la police
Le traitement ultérieur des plaintes Compte rendu de la consultation
Document de recherche 5
Programmes d'aide aux employés -
Philosophie, théorie et pratique
Programmes d'aide aux employés -
Compte rendu de la consultation
Document de recherche 6
Renvoi pour raisons disciplinaires -
Une optique policière
Renvoi pour raisons disciplinaires -
Compte rendu de la consultation
Document de recherche 7
Conduite en dehors des heures de service
Conduite en dehors des heures de service -
Compte rendu de la consultation
Document de recherche 8
Imposition des sanctions dans la police -
Principes généraux
Document de recherche 9
La santé et la sécurité au travail -
Une optique patronale
Document de recherche 10
Les conflits d'intérêts
AVANT-PROPOS
Mon association professionnelle avec
M. Shoaring date de 1973, quand il est devenu directeur de la recherche auprès de la
Commission d'enquête sur les plaintes du public, la discipline Interne et le règlement
des griefs au sein de la Gendarmerie royale du Canada, commission que j'ai eu le plaisir
de présider.
Au cours des travaux de cette
commission et pendant les années qui ont suivi, il y a eu de nombreuses discussions
animées sur la discipline dans les corps de police et la valeur des mesures correctives;
à l'occasion, nous nous sommes Interrogés sur la valeur de la discipline et nous nous
sommes demandé si elle avait encore sa place dans le secteur policier. Bref, lors de
toutes les commissions et enquêtes auxquelles nous avons tous deux collaboré, nous avons
toujours mené le débat sur la gestion de la police et appuyé des arguments en faveur
d'une approche corrective sans oublier qu'il existait d'autres perspectives plus
traditionnelles qui méritaient d'être réexaminées.
Il a été convenu il y a quelques
mois que M. Shearing amorcerait un vaste débat sur ce sujet si souvent discuté. Les
réfections consignées dans le présent document ne remettent nullement en question notre
position initiale, mais elles invitent le lecteur à prendre conscience que même la
gestion fondée sur une approche corrective comporte inévitablement une part de
discipline, qui risque de ne jamais disparaître totalement de la culture de la police.
Cet aspect n'est pas sans valeur.
L'honorable René J. Marin
Président
Comité externe d'examen de la GRC
TABLE DES MATIÈRES
INTRODUCTION
1.1 Le débat sur la gestion de la police
1.2 Arguments en faveur d'une approche
corrective
1.3 L'écart entre la théorie et la pratique
1.4 Réponses des réformistes
1.5 Une perspective nouvelle
1.6 L'intégration plutôt que le choix
1.7 Plan du rapport
MODELER LA CONDUITE DE LA POLICE
2.1 Impartialité
2.2 Le contexte policier
2.3 Services policiers professionnels
GESTION TRADITIONNELLE
3.1 L'analogie militaire
3.2 Le système disciplinaire de la police
APPROCHE CORRECTIVE
4.1 Rétribution
4.2 Valeur de la punition et l'importance de
la cure" structurelle
4.3 Analogie avec l'entreprise privée
4.4 Analogie avec l'entreprise privée et la
sous-culture policière
4.5 La nouvelle orthodoxie
4.6 Les règles: outils de restriction et
d'orientation de l'action policière
4.7 Une réalité punitive
RÉEXAMEN DE LA GESTION POLICIÈRE
TRADITIONNELLE
5.1 Deux stratégies de contrôle
5.2 Teneur du débat
5.3 Point de vue des gestionnaires
traditionnels
5.4 Création d'habitudes de pensée
5.5 Stratégies de motivation divergentes
5.6 Contrôle intégré
5.7 Contrôle par la construction de
l'identité
5.8 Réhabilitation de la gestion
traditionnelle de la police
5.9 Compréhension de la critique des
réformistes
5.10 Le défi du gestionnaire moderne de la
police
NOTES ET RENVOIS
BIBLIOGRAPHIE
Chapitre I
Depuis des décennies, le style
militaire ou quasi militaire de gestion de la police, dont l'exercice, la punition et le
blâme sont des éléments essentiels, fait l'objet de critiques dans le milieu policier
comme à l'extérieur. Ces critiques ont pris deux formes. L'une est d'inspiration
juridique et vise à garantir que le processus d'évaluation du blâme et d'inflation des
punitions est juste et équitable.1
L'autre porte sur la valeur du blâme et de
la punition et, dans une moindre mesure, de l'exercice, comme stratégie de
réglementation. Les auteurs de la première forme de critique acceptent que l'on utilise
le blâme et la punition, mais cherchent à garantir une application équitable de la loi.
Les auteurs de la deuxième sont, pour leur part, plus radicaux, car ils remettent en
question les stratégies de réglementation qui sont au coeur du style de gestion
militaire traditionnel. Le présent rapport porte sur cette deuxième forme de critique.
Ainsi, le style de gestion
traditionnel de la police, qui accorde une place privilégiée au blâme et à la
punition, particulièrement à l'endroit du personnel subalterne, ne serait pas un bon
moyen de contrôler les activités des policiers et, partant, de fournir des services
policiers efficaces et appropriés. L'argument premier des critiques de cette catégorie
est qu'il faudrait substituer au style punitif qui a caractérisé la gestion policière
par le passé une approche corrective visant à corriger le comportement par des moyens
non punitifs.
Cet argument s'inscrit dans une
critique plus globale des systèmes de contrôle traditionnels fondés sur la punition.
Garland décrit les changements survenus dans les pratiques pénales par suite de cette
critique en commentant le travail de Foucault2
[TRADUCTION]
Dans ce système moderne, le jugement ne porte plus sur l'infraction
elle-même, mais plutôt sur la personnalité, les antécédents familiaux et autres et le
milieu de l'intéressé. Il faut en fin de compte faire intervenir des spécialistes --
psychiatres, criminologues, travailleurs sociaux, etc. -- dans le processus judiciaire
afin de parvenir à mieux connaître cette personne, de découvrir ses traits anormaux et
de l'amener à s'amender. Du fait de ces changements, on se retrouve dans un système qui
n'est pas tant punitif que correctif et qui vise davantage à produire des individus
normaux et conformes à ce que l'on attend d'eux qu'à châtier: un système pénal que
les Américains ont qualifié simplement et fort à propos de "correctionnel"3
Ces stratégies ne visent pas simplement à punir les fauteurs de
troubles, mais aussi à élaborer une méthode entièrement nouvelle d'imposition des
sanctions que Foucault désigne sous le nom de "normalisation"4
C'est un argument instrumental que
l'on a fait valoir à l'appui de l'approche corrective, ou de ce que l'on appelle parfois
la "discipline préventives".5. On soutient que, comme l'utilité
corrective de la punition est tout au plus très limitée, cette stratégie ne devrait pas
être au coeur de la gestion policière. Cette gestion devrait mettre l'accent sur des
stratégies qui forment et corrigent les membres plutôt que de les punir pour le principe
de la chose. Cet argument est devenu le mot d'ordre des gestionnaires
"progressistes" de la police, et il est de plus en plus difficile de trouver
quelqu'un qui, publiquement du moins, soit prêt à se porter à la défense de l'approche
punitive. Selon cette conception, la punition est une stratégie de gestion anachronique
qui introduit à tort un souci de rétribution dans le processus.
En dépit du consensus apparent sur
ces arguments réformistes, la punition demeure un élément essentiel de la gestion
policière au Canada et ailleurs. Il y a un énorme écart entre ce que l'on dit et ce que
l'on fait, entre la théorie et la pratique.
Il ne faut pourtant pas croire qu'on
ne prend aucune mesure corrective et qu'on n'a effectué aucun changement inspiré de
l'approche corrective. Il y a simplement lieu de constater que la punition et les
institutions créées pour l'administrer demeurent au coeur de la gestion policière.
La Loi sur la Gendarmerie royale
du Canada6 l'illustre bien. Cette loi a été conçue largement en réponse
au rapport d'une commission d'enquête, la Commission Marin7 qui contestait
violemment l'importance accordée à la punition dans la GRC et proposait d'y substituer
une approche corrective soit non punitive de discipline. Il n'en reste pas moins
semble-t-il que la nouvelle loi présente un modèle de gestion policière essentiellement
punitif.8
Pourquoi y a-t-il un écart entre le
discours et la pratique? Pourquoi l'approche punitive a-t-elle conservé une si forte
emprise même si, dans les débats sur la gestion policière, il est difficile de lui
trouver un seul partisan? Pourquoi la punition a-t-elle gardé son importance dans la
pratique, même si les arguments qui remettent en question son utilité à titre de
stratégie de gestion l'emportent sur le plan conceptuel ou théorique?
En général, les réformistes
répondent à ces questions en disant que la persistance de la punition tient uniquement
au poids de la tradition, qui perpétue à tort le souci de la rétribution dans le milieu
policier. Autrement dit, la punition demeure un élément essentiel de la gestion
policière à cause de l'inertie de la vieille garde qui estime que les anciennes
méthodes sont les meilleures et qui résiste à l'innovation quelle qu'elle soit. Aux
yeux des réformistes, le style traditionnel apparaît donc comme un vestige tenace du
passé dont il faudra se délester au profit de formes de gestion plus modernes et
valables sur le plan scientifique.
En qualifiant la résistance à
l'approche corrective d'irréfléchie et de rétrograde, les réformistes ont grandement
renforcé la légitimité de leurs arguments. Les gestionnaires traditionnels de la police
qui sont partisans du style punitif se trouvent relégués au rang des réactionnaires. Si
cette forme de rabrouement les a effectivement réduits au silence dans le débat sur la
gestion policière, elle ne les pas pour autant empêchés d'agir selon leurs croyances;
c'est donc dire qu'elle a peu d'effet sur les pratiques de gestion traditionnelles.
La persistance de la punition comme
réponse à l'inconduite, tant dans les corps policiers que dans l'ensemble de la
société, soulève en elle-même des doutes sur la validité de cette réponse. En effet,
si l'approche punitive maintient une telle emprise sur la gestion policière et conserve
sa popularité auprès de nouvelles générations de superviseurs, c'est peut-être
qu'elle a plus d'importance que les réformistes veulent bien l'admettre. En d'autres
termes, le fait que tant de gestionnaires de la police restent toujours sourds aux
conseils des réformistes devrait peut-être nous amener à jeter un oeil plus critique
sur ces conseils. Les gestionnaires de la police qui demeurent fidèles au style punitif
comprennent peut-être plus le processus que les réformistes, moi inclus, ne le pensent.
Bref, il est peut-être temps d'écouter ces gestionnaires traditionnels plutôt que de
les faire taire.
C'est donc dire qu'il est peut-être
temps de cesser de considérer la punition comme rien d'autre qu'un anachronisme
dysfonctionnel et de l'examiner de plus près pour comprendre son utilité ainsi que les
raisons pour lesquelles tant de gestionnaires de la police y demeurent à ce point
attachés. Il est peut-être temps de se pencher sérieusement sur les "connaissances
pratiques"9 tacites des gestionnaires traditionnels de la police et de les
considérer comme une source de sagesse intuitive ou pratique à explorer plutôt qu'à
rejeter du revers de la main.10
J'ai dit ailleurs que l'on ne pouvait
tout simplement pas négliger l'aspect de rétribution concernant la punition, surtout
dans le contexte des plaintes du public contre la police.11 Je vais plus loin
dans le présent rapport en soutenant que la punition a une valeur utilitaire que les
gestionnaires "progressistes" de la police ont rejetée un peu vite.
Même si je soutiens, dans ce
rapport, qu'il faut accorder plus d'attention aux pratiques de gestion traditionnelles, je
ne prône pas pour autant l'abandon de l'approche corrective. J'estime plutôt que les
stratégies traditionnelles contribuent à la "cure". En fait, il faut que nous
soyons plus sensibles à l'utilité de l'approche traditionnelle afin de pouvoir relier et
intégrer l'expérience qui la sous-tend aux arguments très convaincants en faveur de
l'approche corrective.
Nous devons reconnaître que la
persistance du style de gestion punitif témoigne de sa valeur stratégique. Nous devons
bien saisir cette valeur si nous voulons que l'approche corrective passe de la théorie à
la pratique. Une fois que nous aurons compris l'utilité de la punition en gestion, nous
pourrons vérifier s'il existe des arguments pour la défendre ainsi que des solutions
moins punitives et plus conformes aux préoccupations d'aujourd'hui12
Au chapitre suivant, on présente le
contrôle de la conduite des policiers comme étant la tâche cruciale des gestionnaires
de la police et on délimite le cadre d'analyse de cette tâche. Le chapitre 3 traite de
la place de la punition et de l'exercice dans la discipline traditionnelle de la police.
Au chapitre 4, on analyse les arguments en faveur d'un style de gestion correctif. Au
chapitre 5 enfin, on définit la valeur du style de gestion punitif et on critique les
arguments des gestionnaires progressistes qui n'ont pas su la reconnaître.
Chapitre II
Modeler la conduite des policiers,
voilà l'essentiel de la gestion policière. Les gestionnaires doivent veiller à ce que
ceux qui relèvent d'eux agissent de façon à promouvoir les objectifs du service. Ils
doivent créer un ordre organisationnel particulier ou, en d'autres termes, veiller à ce
que les choses se fassent d'une certaine façon.13
La "façon de faire" que
les directions policières des démocraties libérales ont cherché à instaurer est
caractérisée par l'Impartialité. Cette vision a servi à définir la "nouvelle
police" en Grande-Bretagne au début du XIXe siècle et elle continue de
modeler notre conception contemporaine de la police d'État. Elle a été
particulièrement importante pour la GRC. En fait, l'image de la "police
montée" qui poursuit son homme sans crainte ni partialité fait partie de la
mythologie canadienne. Elle est également un élément central de l'histoire des services
policiers américains en général, car les réformistes ont cherché à soustraire la
police à ce qu'ils considéraient être des influences sectaires et à en faire une
activité "professionnelle". Brown décrit la situation ainsi:
[TRADUCTION]
Les réformistes ont cherché à obtenir que le travail policier soit contrôlé par
des organisations administratives centralisées et, par le fait même, que les policiers
jouent un rôle plus impersonnel, plus détaché et plus strict, que leurs pouvoirs soient
davantage soumis à des restrictions juridiques et bureaucratiques, et que leur action
échappe davantage aux pressions de la collectivité et du monde politique.14
Comme je l'ai dit un peu plus haut, cette idée guide la police
britannique depuis sa création. Sir Robert Mark, un commissaire de la police de la
région métropolitaine de Londres bien connu pour son franc-parler, a exprimé clairement
cette notion lorsqu'il a fait remarquer que la police britannique se caractérisait par
[TRADUCTION]
une longue tradition de liberté constitutionnelle qui la soustrait à l'ingérence
politique dans son rôle opérationnel... les policiers ne sont les vassaux d'un
gouvernement à aucun niveau. Nous ne sommes pas aux ordres d'un ministre ou d'un parti
politique, pas même de celui qui est au pouvoir. Nous sommes au service de la population
dans son ensemble15
Soutenir que la police doit être
impartiale et non partisane, ce n'est pas soutenir qu'elle peut être non politique dans
un sens plus général. La police d'État, même impartiale, est essentiellement et
inévitablement politiques.16 La police est censée maintenir l'ordre établi
grâce à un système de lois qui sont, de par leur origine même, politiques. Lorsque la
police applique la loi et fait régner la paix suivant la loi, elle accomplit la volonté
des gouvernements, passés et actuels, et les gouvernements sont, de par leur nature
même, des entités politiques reflétant et servant des intérêts.17
Comme le signale Reiner, l'idée
derrière la création de la nouvelle police britannique au début du XIXe
siècle était de doter le pays d'un corps professionnel qui rendrait des comptes au
gouvernement et échapperait à l'emprise des collectivités locales. [TRADUCTION]
"La création de la nouvelle police signifiait que l'on se dégageait d'une certaine
mainmise populaire observée dans une partie des collectivités".18
Parallèlement, on passait d'un style
d'administration policière direct et personnel à un style plus indirect et impersonnels.19
Miller décrit bien le phénomène dans ses commentaires sur l'orientation de la nouvelle
police britannique:
[TRADUCTION]
Le souci qu'avaient les premiers commissaires de police, Charles Rowan et Richard
Mayne, de créer une autorité policière disciplinée, impartiale et visible constituait
une stratégie éclairée destinée à assurer l'efficacité, et même la survie, de
l'institution dans une période où l'on observait parmi la population de la peur et de
l'hostilité. La nouvelle police coincidait avec le passage de la domination directe et
personnelle d'une classe sociale à une bureaucratie indirecte et institutionnelle, et
elle en était une incarnation précoce.20
Aux États-Unis, à l'aube du XXe
siècle, on voulait réformer la police parce que l'on estimait que la partisanerie
politique risquait de miner la primauté du droit et l'ordre d'État. Les réformistes
soutenaient que la police était devenue le jouet d'intérêts politiques partisans, et
ce, aux dépens de l'"intérêt public". Fogelson traite de cet argument dans
les termes suivants:
[TRADUCTION]
La plupart des réformistes étaient d'avis que la corruption, l'incompétence et
l'inefficacité des services de police des grandes villes étaient fondamentalement
imputables à l'ingérence des milieux politiques. Comme le disait un magistrat de New
York devant un comité spécial de la Chambre de commerce en 1905, "la politique est
le fléau de nos institutions libres, et le service de police en est l'exemple le plus
patent". [...] Les réformistes soulignaient que, tant que la police serait mêlée
à la politique locale, elle ne pourrait échapper au contrôle des cliques des partis.21
La notion d'impartialité exige que la police fasse respecter l'ordre
d'État et ne tente pas de le renverser en cherchant à instaurer un ordre contraire à la
"paix" légitime par intérêt personnel ou partisan. Les choses se compliquent
du fait que la loi doit être interprétée et que la police exerce un pouvoir
discrétionnaire sur l'affectation de ses ressources au maintien de la paix. En d'autres
termes, la loi à elle seule ne suffit pas pour guider la conduite des policiers.
Ainsi, pour que la police soit
impartiale, il faut non seulement qu'elle veuille se plier à la loi, mais aussi qu'elle
exerce bien les pouvoirs discrétionnaires qui lui sont dévolus. Pour que la deuxième
condition soit remplie, la police doit avoir une conscience particulière qui influe sur
son action. Lorsque je dis que la police doit bien exercer ses pouvoirs, j'entends par là
qu'elle doit les exercer d'une façon qui, aux yeux des autorités investies de fonctions
d'examen (comme les tribunaux), est de nature à promouvoir la paix qu'elle est chargée
de préserver.
La poursuite de l'objectif des
réformistes, qui est de créer une police professionnelle soucieuse d'offrir des services
impartiaux, oblige les gestionnaires de la police à mener un combat constant pour créer
une coterie d'agents prêts et aptes à agir de manière impartiale. Il faut pour cela
développer les compétences (capacités) appropriées et faire en sorte que les agents
soient prêts à accepter que leurs actions soient régies par les normes du droit et de
la conduite professionnelle.
La création d'un style de travail
impartial se fait dans des conditions difficiles, pour au moins deux raisons. Tout
d'abord, la nature du travail policier fait en sorte que les agents sont rarement
assujettis à une supervision directe,.22
Ils travaillent par eux-mêmes, sans
subir le contrôle direct des gestionnaires dont ils relèvent.23
Comme le
signale Brown, [TRADUCTION] "L'élément important, c'est que les administrateurs de
la police ne peuvent vraiment contrôler que les aspects les plus banals et les plus
superficiels du comportement d'un patrouilleur.24 Cette distance par rapport à
la supervision s'est amenuisée du fait que la technologie permet aux superviseurs de
communiquer davantage avec les agents travaillant sur le terrain.25 Il n'en
demeure pas moins que la plupart des policiers travaillent toujours sans supervision
directe26 Comme le fait remarquer Brown, même aujourd'hui, [TRADUCTION]
"les policiers ne peuvent tout simplement pas être supervisés constamment".27
Deuxièmement, comme l'ordre qu'ils
sont chargés de maintenir a tant d'importance, les policiers sont souvent incités à
privilégier des intérêts particuliers plutôt que la paix de l'ensemble de la
collectivité.28 Ils peuvent tout aussi bien céder aux supplications d'un
jeune automobiliste qui s'exposerait à une hausse sensible sinon prohibitive de ses frais
d'assurance si cette personne était accusée d'excès de vitesse ou encore aux offres de
revendeurs de drogue prêts à verser une somme importante pour les convaincre de fermer
les yeux sur leurs activités. Brown décrit ainsi la situation du policier:
[TRADUCTION]
[...] la police exerce ses pouvoirs coercitifs au milieu de conflits moraux et
politiques profondément enracinés. Elle est souvent au centre de conflits de groupes et
de classes. Elle a en gros pour rôle de protéger la société contre certains groupes
particuliers, la plupart du temps les classes inférieures (en fait, le développement de
la police au XIXe siècle visait largement le contrôle des "classes
dangereuses") [...] Le sort des groupes "déviants" à l'intérieur d'une
collectivité dépend souvent de la vigueur avec laquelle la police applique les lois
visant à réprimer les comportements qui blessent les susceptibilités morales de cette
collectivités.29
Les gestionnaires de la police ont
donc pour mission de créer une organisation qui interviendra en toute impartialité,
résistant aux offres attrayantes qui lui sont faites dans un contexte où la supervision
n'est qu'indirecte30. Brown exprime la même opinion en faisant valoir que le
défi est de créer une organisation policière dans laquelle le comportement des
policiers n'est contrôlé que par les pressions administratives qui les incitent à
respecter la loi ainsi que les règles et procédures de l'organisation.30
MacNamara souligne que ces deux
caractéristiques du travail policier posent un défi de taille:
[TRADUCTION]
La nature même du travail du policier (les responsabilités, pouvoirs, occasions,
tentations, dangers, pressions et frustrations) donne naissance à des problèmes
disciplinaires qui risquent peu de se présenter dans la plupart des autres professions.32
Le concept de la police en tant
qu'organisme professionnel régi par la loi et les règlements internes et à l'abri de
toute influence politique a servi et sert toujours de référence aux conceptions d'une
police d'État."33 Cette notion est bien exprimée en common law dans l'idée de
l'indépendance de la police; Lord Denning a donné un rayonnement important à cette
idée qui veut que la police n'ait à obéir qu'à la loi elle-même.34 La
police est, dans cette optique, perçue comme un groupe de techniciens qui agissent à
titre de fonctionnaires, détachés et au-dessus de la collectivité, qui utilisent leurs
pouvoirs de coercition et leurs compétences dans l'intérêt du public.35 Jeffersone qui se situe dans le contexte britannique, relie cette idée à celle de
l'indépendance de la police:
[TRADUCTION]
L'idée de l'application impartiale de la loi découle de la charge de policier (la
charge commune à tous les membres des corps policiers, quel que soit leur rang) et de
l'obligation corollaire de faire observer la loi de façon générale, c'est-à-dire en
réservant un traitement égal à tous les contrevenants. À cette obligation tout à fait
particulière correspond une forme tout à fait particulière de responsabilité -- celle
d'obéir non pas à un organisme créé par la loi, mais à la loi elle-même. Ces deux
notions réunies forment la doctrine consacrée de l'indépendance de la police -- selon
laquelle celle-ci n'a qu'un seul maître, la loi. Rejeter l'idée que les policiers sont
des serviteurs indépendants de la loi équivaudrait à donner à leur travail un
caractère politique propice à une application sélective (ou partielle) de la loi.36
Cette notion des policiers qui
respectent la primauté du droit et s'y conforment a été et demeure la conception
dominante du travail policier.37 Les gestionnaires de la police ont donc eu à
se demander comment ils pouvaient concrétiser cette conception d'un corps professionnel
discipliné au sein de leur organisation. Wilson dit qu'il s'agit du "problème de la
bureaucratie":
[TRADUCTION]
Toute étude des organisations qui porte sur ce que l'on appelle en langage populaire
le "problème de la bureaucratie" doit être axée sur la difficulté qu'il y a
à obtenir que le travailleur de première ligne -- l'enseignant, l'infirmière, le
diplomate, le policier ou l'enquêteur du bien-être social -- fasse ce qu'il doit faire.38
À la recherche d'une réponse, les
superviseurs de la police se sont inspirés de théories de gestion portant sur les
meilleurs façons de sélectionner, puis de former, les gens qui incarneront cet idéal.
Ils se sont efforcés de créer un service fait de bons éléments capables d'agir de
façon impartiale39. Dans la constitution de ce genre de service, on a accordé
énormément d'attention à la sélection de candidats aptes à devenir des
professionnels. Volimer, le célèbre chef de la police de Chicago, a dit: [TRADUCTION]
"Lorsque nous aurons atteint le point où les meilleurs éléments de la société
sont choisis pour joindre les rangs de la police, il y aura peu de confusion entourant les
fonctions des membres"40. Après avoir choisi de "bons
éléments", il ne restait plus qu'à leur donner une formation appropriée et à
bien les diriger. Commentant les résultats de cette approche aux États-Unis, Brown a
écrit ce qui suit:
[TRADUCTION]
Pour saisir l'influence du professionnalisme dans la police il faut comprendre que les
réformistes ont tenté de s'attaquer à la question de la légitimité en bureaucratisant
le travail policier. Ces tenants du changement voulaient assurer l'autonomie des policiers
par rapport à la politique locale pour leur permettre de combattre le crime avec
efficience et efficacité. Mais, comme ils l'ont reconnu clairement eux-mêmes, il fallait
pour cela imposer une discipline rigoureuse à l'intérieur des services de police. Cette
discipline était nécessaire pas uniquement pour supprimer la corruption ou pour redorer
le blason de la police en la rendant efficace et efficiente, mais aussi pour constituer un
service fondé sur un ensemble de valeurs universalistes et formalistes adaptées à
l'ensemble de la collectivité. La discipline interne et l'autonomie par rapport à la
politique locale sont donc les deux piliers du professionnalisme de la police. Le prix à
payer pour être un professionnel qui répond aux besoins de ses clients dans une
collectivité est d'être un bureaucrate soumis aux pressions coercitives des
administrateurs.41
On décèle deux étapes dans le développement de la notion du
professionnalisme et policier. Ces étapes sont liées aux sources qui ont inspiré les
gestionnaires de la police dans l'élaboration d'une forme de discipline interne propice
à la constitution d'un corps de policiers professionnels qui agiraient de façon
impartiale. La première de ces sources, qui fait l'objet du prochain chapitre, était le
secteur militaire.
Cherchant une stratégie pour
atteindre ce professionnalisme, les gestionnaires ont pris exemple sur le secteur
militaire et particulièrement sur sa conception de la structure hiérarchique, dans
laquelle l'autorité administrative va du haut vers le bas42. Il s'agissait
d'une structure qui accordait une importance capitale à l'exercice43 en tant
que stratégie de contrôle et qui punissait toute dérogation aux règles de conduite
professionnelle44. Comme le dit Bittner en parlant des États-Unis:
[TRADUCTION]
Pendant la plus grande partie de leur histoire, les services de police américains ont
été le jouet de la politique locale et ils sont devenus paresseux et corrompus au moins
en partie pour cette raison. Pour réformer la police, il a littéralement fallu recourir
à un régime de discipline interne draconien capable de venir à bout des attitudes et
des influences néfastes, et le modèle militaire est apparu tout à fait indiqué dans
cette entreprise. En fait, il n'est pas exagéré de dire que [...] le mouvement de
"professionnalisation" de la police a visé presque exclusivement à supprimer
la corruption politique et vénale en introduisant des traits caractéristiques de la
discipline militaire.45
Chapitre III
Dans ce chapitre, on présente les
stratégies auxquelles les services de police ont eu recours aux premières étapes de la
réforme pour résoudre le problème de la bureaucratie. Cet exposé servira de toile de
fond à la critique de l'approche "traditionnelle".
Dans son analyse de la réforme de la
police aux États-Unis, Fogelson souligne que les réformistes ont opté pour un modèle
militaire dans leur effort de professionnalisation46. Ce choix s'est fait
après un débat sur le modèle civil ou modèle de l'entreprise qui dominait la pensée
progressiste sur la question des écoles et autres institutions urbaines depuis le début
du siècle. Les réformistes ont ainsi suivi l'exemple des Britanniques et des Canadiens,
qui s'étaient inspirés d'instinct de l'expérience britannique47. Cette
analogie militaire48 a eu des répercussions majeures. Elle a notamment
entraîné l'adhésion à la notion d'indépendance, qui est au coeur de la conception du
professionnalisme dans la police et de la relation entre la police et la politique49.
Fogelson exprime ce lien de la façon suivante:
[TRADUCTION]
Étant donné que l'on faisait grand état de la séparation du militaire et de la
politique, qui était un fait acquis depuis longtemps, [...] il s'ensuivait que la police
devait être autant à l'abri de l'ingérence partisane que l'armée et la marine. Et,
comme on concevait généralement l'organisation militaire comme étant très autoritaire
et très hiérarchisée, le chef de police [...] devait être investi d'un pouvoir quasi
absolu sur les opérations courantes du service. En d'autres termes, l'analogie militaire
sous-entendait que la police américaine devait être contrôlée non pas par les
policitiens, et surtout pas par les chefs des districts municipaux, mais par les chefs de
police...50.
L'analogie militaire servait
également à promouvoir un système disciplinaire propre à assurer l'indépendance
professionnelle51. Fogelson poursuit:
[TRADUCTION]
[...] les réformistes proposaient de rehausser le statut des subalternes en les
protégeant de l'ingérence politique, en les soumettant à une discipline martiale, en
les soustrayant à la tentation et en les traitant essentiellement comme des soldats. À
cette fin, ils recommandaient que l'on accorde le statut de fonctionnaire, et peut-être
un grade militaire, à tous les officiers, jusqu'au niveau du chef inclusivement. lis
recommandaient aussi que l'on instaure un régime de discipline interne inspiré du
modèle de la cour martiale et que les droits d'appel devant les tribunaux soient
grandement restreints ou complètement abolis...52.
Comme je l'ai déjà indiqué, tant
au Canada qu'en Grande-Bretagne, la lutte contre l'influence locale n'a pas été aussi
rude au XXe siècle parce que l'idée d'une police professionnelle et
bureaucratique était déjà solidement ancrée. La lutte s'était faite beaucoup plus
tôt en Grande-Bretagne, au cours des débats du XVIIIe et du XIXe
siècles sur le contrôle de la police par la collectivité. Ce sont précisément ces
questions qui ont trouvé leur solution dans le triomphe de l'idée de la "nouvelle
police", concrétisé par la Police Act de 182953. La nécessité
de protéger la police de l'influence politique est depuis longtemps admise par les
services policiers britanniques et canadiens54, tout comme est admise
l'organisation de type militaires55.
Sir John A. Macdonald a fait
ressortir clairement la pertinence de l'analogie militaire pour le Canada lorsqu'il
préparait l'avènement de ce qui allait devenir la Gendarmerie à cheval du Nord-Ouest
(l'ancêtre de la Gendarmerie royale du Canada):
[TRADUCTION]
Il me semble que la meilleure force policière serait composée de fusiliers à cheval,
ayant une formation de cavaliers, mais également initiés à l'exercice du tir. Ils
devraient également être initiés, comme le sont certaines troupes de ligne, à
l'artillerie; cet organisme ne devrait pas être expressément militaire; il devrait
plutôt constituer une force policière et être doté des mêmes attributs militaires que
l'Irish Constabulary56.
Les réformistes qui prônaient
l'idée d'une police professionnelle souhaitaient un organisme indépendant soucieux de
respecter des normes de conduite professionnelles et de fournir des services à la
collectivité tout en n'étant pas à son service. Brown énonce l'idée ainsi:
[TRADUCTION]
Un corps policier professionnel ne sert pas une collectivité en répondant aux besoins
particuliers des divers groupes qui la composent, mais plutôt en réprimant le crime et
en faisant respecter la loi dans l'ensemble de cette collectivité. Les policiers ne sont
pas que des fonctionnaires, ils sont des fonctionnaires professionnels. Étant au-dessus
de la collectivité, lis sont chargés d'interpréter et de juger quels sont les crimes et
troubles graves qui frappent celle-ci et d'y trouver des solutions57.
Les tenants de ce point de vue
reconnaissent le pouvoir discrétionnaire de la police, mais ils estiment que les
décisions doivent être guidées par des lignes directrices qui soient l'expression
concrète d'une éthique se situant au-dessus des conflits politiques des collectivités.
Peu importe qu'une telle éthique puisse exister ou non ou que cette notion même soit le
reflet d'une "sociologie irréaliste"58 qui tente de légitimer la
partialité en prétendant qu'il est possible d'être impartial, c'est là le point de vue
des réformistes59.
La discipline militaire était au
coeur des "attributs militaires" envisagés par Macdonald. On a adopté deux
aspects de la discipline militaire pour résoudre le "problème de la
bureaucratie", à savoir l'exercice et un système conçu pour infliger des sanctions
aux membres considérés comme ayant mal agi. La manifestation la plus visible de ce
système était le tribunal militaire.
Même si l'exercice a perdu de
l'importance60, il demeure un élément non négligeable de la formation des
recrues et il se manifeste couramment dans des pratiques comme l'emploi de titres dans les
échanges avec ses supérieurs, le port de l'uniforme et le défilé devant un sergent
qui, dans la plupart des forces policières, demeure une pratique quotidienne en début de
quart de travail61.
On retrouve régulièrement dans les
rapports des premiers commissaires de la Police à cheval du Nord-Ouest des allusions à
l'exercice comme élément de la formation des policiers. Ainsi, le commissaire Herchmer,
commentant dans son rapport annuel de 1888 la difficulté de contrôler ses effectifs,
traite de l'exercice en tant que source de discipline:
[TRADUCTION]
[Les membres] sont fortement tentés de se comporter d'une façon peu souhaitable et de
protéger ceux qui enfreignent les dispositions prohibitionnistes; d'autre part, ils
risquent constamment de tomber dans le pétrin en outrepassant leurs devoirs. De tous les
organismes policiers que je connaisse, la Police est l'organisme où le nombre de
punitions est le plus bas; et remarquablement très peu de cas d'excès de zèle se
présentent. La discipline est impartialement appliquée, et bien qu'elle soit vraiment
très stricte, fort peu de cas, à part de légers égarements, se sont présentés au
cours de l'année. La force policière est bien entretenue mais, étant donné les tâches
nombreuses et diverses dont sont chargés les hommes, ces derniers, même si on leur a
inculqué un entraînement particulier, doivent naturellement passer quelques jours
ensemble avant de pouvoir se montrer aptes à participer à un défilé. [...] Nous sommes
des soldats entrecinés, tant à titre de cavaliers qu'à titre de fantassins; dans
presque toutes les divisions se trouvent des pelotons initiés à fond au maniement des
pièces d'artillerie...62.
Dans la formation des recrues de la
police, on continue de recourir dans une certaine mesure à l'exercice pour faire des
civils des agents de police63. Même si la formation donnée par la police
n'est pas aussi axée sur l'exercice que celle qui est donnée dans les camps de recrues
de l'armée, il y a des similitudes évidentes64. Brown le souligne dans les
termes suivants:
[TRADUCTION]
Les programmes de formation des policiers visent censément à familiariser les
nouveaux venus avec le droit pénal et les règles de l'organisation, de même qu'à leur
permettre d'acquérir certaines compétences de base dont ils auront besoin comme le tir,
l'auto-défense et la conduite automobile; mais ils visent encore davantage à adapter les
recrues à la discipline de l'organisation. Arthur Neiderhoffer, ex-policier devenu
spécialiste des questions policières, a dit que la formation des recrues était
essentiellement un processus global qui visait à les dépouiller de leur identité et de
leurs valeurs antérieures et à y substituer celles qui conviennent à leur rôle de
policiers65.
Bradley et al. défendent un point de vue semblable:
[TRADUCTION]
[...] le programme de formation [des recrues] ne vise pas essentiellement à faire
acquérir un ensemble de compétences facilement transférables dans le milieu de travail
réel des policiers, mais plutôt à opérer une assimilation plus subtile. Les
particularités du comportement et de l'attitude des policiers et de certains autres
éléments intangibles et symboliques de leur rôle sont démythifiées et inculquées aux
heureux élus66.
L'exercice et l'importance accordée, dans ce contexte, à des
infractions mineures, notamment sur le plan de la tenue vestimentaire et de la
ponctualité, servent à créer une façon d'être et une attitude particulières envers
l'autorité qui favorisent le respect d'une éthique policière
"professionnelle"67. Brown nous éclaire à nouveau:
[TRADUCTION]
[...] un agent qui enfreint des règles mineures--qui ne cire pas ses chaussures, qui
ne fait pas tailler ses cheveux et ses favoris à la longueur réglementaire, qui rédige
des rapports illisibles et qui a généralement trois ou quatre minutes de retard au
travail--est considéré comme incapable d'exercer ses pouvoirs discrétionnaires de
façon responsable. Lorsqu'on s'entoure d'hommes bien choisis, bien entrecinés et bien
disciplinés, on n'a pas besoin de directives précises sur l'exercice des pouvoirs de la
police68.
Reiner signale qu'au moment de la
création de la police de la région métropolitaine de Londres, la discipline était
associée à la volonté d'obéir69, laquelle était évaluée en fonction de
la capacité de l'agent de se plier à la rigueur de l'exercice:
[TRADUCTION]
Seuls ceux qui obéissaient aux ordres promptement et ponctuellement pouvaient aspirer
à de l'avancement, car ceux qui avaient l'habitude de se plier à la discipline étaient
considérés comme les plus aptes au commandement70.
L'exercice et l'application de règles "mineures" permettent
aux gestionnaires de la police de se servir des secteurs de l'activité policière qu'ils
peuvent superviser directement pour exercer un contrôle indirect sur ceux qui leur
échappent71.
Le second aspect de la discipline est
la punition. En général, les lois sur la police définissent, sous des titres du genre
"Procédures disciplinaires", un système de sanctions simples et graves contre
l'inconduite, définie comme étant la violation des règles légales applicables aux
policiers. Les mesures disciplinaires graves comportent habituellement une audience devant
ce que l'on appelle souvent un "tribunal de service", et à cette occasion, on
porte des accusations et on donne à l'agent en cause la possibilité de se défendre.
Ordinairement, les lois sur la police énumèrent une série de sanctions qui peuvent
être infligées par ces tribunaux et elles précisent les normes de preuve qui doivent
s'appliquer72. Ainsi, l'article 61 de la Loi sur les services policiers 199073
de l'Ontario stipule ce qui suit:
Si, sur la foi de preuves claires et convaincantes, l'inconduite est
prouvée à l'audience, le chef de police peut, selon le cas:
- renvoyer l'agent de police du corps de police;
- ordonner que l'agent de police soit renvoyé dans sept jours à moins qu'il ne
démissionne avant;
- rétrograder l'agent de police, en précisant la nature et la durée de la
rétrogradation;
- suspendre l'agent de police sans paie pendant au plus trente jours ou 240 heures, selon
le cas;
- ordonner que soient retirés à l'agent de police au plus cinq jours ou quarante heures
de paie, selon le cas;
- ordonner que soient retirés à l'agent de police au plus vingt jours ou 160 heures de
congé, selon le cas.
Les policiers apprennent, dans le cadre de leur formation de base et de
leur formation continue, quelles sont les règles de conduite. Ces règles et la loi sont
les paramètres de leurs actions74.
Les spécialistes soutiennent depuis
longtemps que la culture policière ne trace pas la même voie aux agents que les règles
officielles, créant ainsi un conflit75. L'enquête Fitzgerald, menée en 1989
à Queensland (Australie), a exposé ce point de façon très explicite, comme en
témoigne le commentaire suivant de Finnane:
[TRADUCTION]
Les auteurs du rapport estiment que le "code policier" empêche l'application
équitable de la loi dans les cas d'inconduite ou de criminalité chez les policiers.
L'efficacité de ce code a été déterminée par l'influence d'une culture policière qui
véhicule notamment le mépris du système de justice pénale, le mépris de la loi, le
refus de la voir appliquée à la police, l'indifférence à la vérité et l'abus de
pouvoir76.
Cette notion a amené Brown à dire qu'il y a, dans les services de
police, un mélange de deux systèmes distincts de contrôle interne et d'un système
bifurqué de contrôle interne77. Dans le même ordre d'idées, Punch a écrit
que la police est une organisation divisée78:
[TRADUCTION]
L'un des systèmes de contrôle découle du professionnalisme et repose sur la
légitimité de l'autorité hiérarchique; l'autre a ses racines dans la culture
policière, et sa légitimité dépend en grande partie de normes partagées par une bonne
partie du groupe79.
Les lignes d'action de la culture
policière prennent parfois un caractère quasi officiel lorsqu'elles jouissent du soutien
tacite des cadres de la police80. Ce soutien tacite montre que la relation
entre les règles officielles et les normes de la culture policière n'est pas totalement
harmonieuse81. Brown décrit la tension entre ces deux séries de normes et le
recours à la discipline policière pour renforcer les règles officielles dans le
contexte du professionnalisme de la police:
[TRADUCTION]
[...] par souci de professionnalisme, on a cherché à soumettre les décisions des
policiers à la loi, qui est un ensemble de normes universalistes, mais cette volonté
entre en conflit avec les critères souvent pragmatiques et utilitaires que ces policiers
se sentent forcés d'utiliser. Selon cette notion de professionnalisme, le policier
devrait être un bureaucrate plutôt qu'un juge, mais il se voit souvent contraint de
jouer un rôle de juge, qu'il le veuille ou non. [...] au nom du professionnalisme, on a
cherché à imposer une discipline interne rigoureuse aux policiers et à affirmer la
prépondérance de certains objectifs comme de traiter les citoyens avec courtoisie et de
réduire au minimum les plaintes du public à l'égard du comportement policier82.
Brown conteste l'argument selon lequel "l'hypocrisie
institutionnelle"83 qui permet l'appui tacite de la culture policière et
de la séparation entre la théorie et la pratique des règles officielles84
signifie que les règles officielles et le régime disciplinaire de la police n'ont pas
d'emprise sur le comportement policier.
[TRADUCTION]
Il serait erroné de présumer que les valeurs du professionnalisme de la police ne
sont qu'un masque que portent les administrateurs pour désarmer les critiques, un voile
qui cache la véritable nature du travail policier. C'est précisément parce que le
professionnalisme est si étroitement lié à la question de la légitimité que les
administrateurs de la police doivent prendre et prennent effectivement au sérieux la
question de la discipline. L'autonomie professionnelle exigée par les réformistes en
dépend. La difficulté tient à ce qu'il ne soit pas si aisé pour les administrateurs de
la police de contrôler leurs hommes85.
La plupart des gestionnaires de la
police sont d'avis qu'il faut faire régner une discipline interne pour brider la culture
policière de même que pour débusquer les "mauvais éléments". Cette
catégorie englobe à la fois les policiers qui sont de mauvais éléments par nature et
ceux qui ont été séduits par la culture policière au point de ne plus sentir l'appel
du professionnalisme86.
Chapitre IV
La critique formulée par les
réformistes contemporains de la police en réponse aux "progressistes" qui ont
opté pour une approche militaire de la discipline policière comporte trois éléments,
tous axés sur la punition plutôt que l'exercice. Le premier élément porte sur la
punition comme forme de rétribution, le deuxième traite de la punition comme façon de
modifier le comportement et le troisième montre que la punition tend à mettre l'accent
sur les problèmes individuels plutôt que sur les problèmes structurels.
Les tenants de l'approche corrective
ont dit que la rétribution ne devrait pas faire partie des préoccupations des
gestionnaires de la police. Quelles que soient ses autres activités, la direction de la
police ne devrait pas avoir à se soucier de rétribution. Les superviseurs devraient
s'occuper uniquement de modeler le comportement et non de redresser les torts et de porter
des jugements moraux87. Ces réformistes estiment qu'il ne faudrait évaluer la
punition et son utilité que dans ce que Duff appelle une perspective axée sur les
conséquences:
[TRADUCTION]
Une optique axée sur les conséquences présente la punition comme une technique de
manipulation permettant d'atteindre d'autres buts: compte tenu de certaines contraintes
non axées sur les conséquences qui gênent la poursuite de ces buts, elle pourrait
présenter la punition comme un mode de dissuasion rationnelle qui reconnaît au citoyen
une certaine qualité d'agent rationnel; mais dans un système de ce genre, on manipule
toujours ceux qu'on tente de contraindre à l'obéissance en les menaçant de punitions,
puisqu'on leur impose des raisons d'obéir dictées par la prudence88.
Par cette prise de position, les tenants de l'approche corrective
appuient et tiennent pour acquis le changement dans l'histoire de la punition qui a été
décrit par Foucault et qui a fait en sorte que le contrôle ait désormais pour objet
[TRADUCTION] "non pas tant de venger le crime que de transformer son auteur"89.
Une fois rejetée la notion de
rétribution, il faut se demander quel est le meilleur moyen d'amener quelqu'un à
s'amender. C'est dans ce contexte qu'interviennent les deux derniers éléments notés
plus haut, c'est-à-dire l'inefficacité de la punition et l'importance de la cure
structurelle.
Le débat sur la valeur de la
punition comme "mode de dissuasion rationnelle" ne date pas d'hier. Si les
détails du débat ont changé considérablement, son profil est demeuré remarquablement
stable. L'un des désaccords fondamentaux que l'on retrouve dans ce débat est celui qui
entoure l'efficacité relative de la persuasion par rapport à la crainte de la punition.
Machiavel a écrit, au XVIe
siècle, sur la nature de la gestion et des stratégies de contrôle; il a soutenu que la
peur était le meilleur moyen d'obtenir l'obéissance à l'autorité.
[TRADUCTION]
Là-dessus naît une dispute, s'il est meilleur d'être aimé que craint, ou l'inverse.
Je réponds qu'il faudrait être et l'un et l'autre; mais comme il est bien difficile de
les marier, il est beaucoup plus sûr de se faire craindre qu'aimer, s'il faut qu'il y ait
seulement l'un des deux. [...] les hommes hésitent moins à nuire à un homme qui se fait
aimer qu'à un autre qui se fait redouter; car l'amitié se maintient par un lien
d'obligations lequel, parce que les hommes sont méchants, là où l'occasion s'offrira de
profit particulier, l'amitié est rompue; mais la crainte se maintient par une peur de
châtiment qui ne quitte jamais90.
Les gestionnaires traditionnels de la
police ont tendance à se rallier à l'opinion de Machiavel. Il y a cependant toujours eu
des voix discordantes. On en trouve un exemple ancien dans l'histoire de la police
canadienne, soit dans le rapport annuel de 1892 du surintendant Charles Constantine de la
Police à cheval du Nord-Ouest:
[TRADUCTION]
Il me semble que nous devrions faire davantage confiance aux hommes et moins au
règlement. Accordez de l'avancement aux bons hommes, conférez plus de pouvoir aux
individus, créez un climat de confiance réciproque à tous les échelons: les choses
iront mieux, en ce qui concerne le maintien de l'ordre au pays, et l'on accroîtra la
confiance en leur travail difficile de gardiens vigilants des citoyens et de leurs biens91.
À la préférence exprimée par Machiavel pour la crainte du
châtiment comme source de contrôle, on objecte notamment que cette crainte provoque
souvent un effet contraire à celui que l'on recherche et qu'elle constitue donc une base
de stratégie moins sûre que la confiance. Bunyard développe ainsi cet argument:
[TRADUCTION]
[...] la crainte du châtiment peut entraîner des comportements autres que
l'obéissance aux règles. Ainsi, elle peut engendrer la détermination à ne pas se faire
prendre. Certaines personnes sont prêtes à bien des choses, sauf se conduire
correctement, pour éviter de se faire prendre! La plupart des gens ne devraient pas être
réprimandés avec force; toute réprimande blesse l'orgueil et est en général
douloureusement ressentie. Une réprimande adressée en public, surtout si elle
s'accompagne de sarcasmes, est extrêmement dure pour l'amour-propre, et le supérieur ne
devrait pas s'étonner de ne pas obtenir l'entière collaboration d'une personne qu'il
aurait soumise à un tel traitements92.
Il est maintenant courant de voir
l'approche militaire critiquée pour des choses de ce genre. Par exemple, Bittner a
soutenu, dans une monographie sur la police qui a eu un grand retentissement, que le
modèle militaire était, en fait, contre-productif et, par conséquent, tout à fait
dirigé vers la mauvaise directions93. Il a affirmé que l'on n'avait pas
besoin de soldats-bureaucrates, mais plutôt de gens qui pouvaient être amenés à se
conduire comme de véritables professionnels, soucieux de faire preuve d'efficience et de
compétence94. Selon lui, le contrôle du travail policier ne devrait pas
reposer sur des règlements militaro-bureaucratiques, mais sur la volonté de promouvoir
la compétence professionnelle95.
L'argument selon lequel l'abandon du
modèle militaire favoriserait le professionnalisme de la police a été repris maintes
fois dans les débats sur la réforme policière au cours des deux dernières décennies.
La Commission Marin l'a défendu au Canada en 1976 en se servant des observations du
surintendant Constantine, citées plus haut, pour remettre en question le recours de la
GRC à la discipline traditionnelle pour résoudre le problème de la bureaucratie. La
Commission a énoncé cet avis:
Il semble que la plupart des gens ne voient dans l'exercice d'un pouvoir disciplinaire
que l'imposition d'une sanction en raison d'un manquement, de la part d'un membre, à
l'exécution de ses fonctions conformément à des normes prédéterminées. lis ne
tiennent pas compte de ce qui, à notre avis, est la fonction première de la discipline,
soit celle de former, corriger ou perfectionner l'individu par l'enseignement ou par
l'exemple. Par conséquent, on ne saurait laisser subsister au sein de la Gendarmerie la
croyance qu'un acte inopportun, attribuable à l'absence d'une certaine habileté au
niveau de la technique, donnera inévitablement lieu à l'application d'une procédure
réglementaire, procédure dont le but principal consiste à jeter un blâme et à imposer
une sanction. Il serait de beaucoup préférable que tous les intéressés puissent
considérer le système comme étant principalement destiné à former et à instruire
[...]96.
La Commission prônait ensuite une
conception plus positive de la discipline, conforme à ce que Machiavel avait à l'esprit
lorsqu'il disait que l'amour était un "lien d'obligations":
Nous pensons que le système disciplinaire idéal devrait viser à des résultats plus
positifs, en ce sens que le membre en cause ne devrait pas se sentir diminué ou humilié
par les mesures prises, mais serait plutôt porté à l'avenir à améliorer son
rendement. Nous pensons que cet objectif serait plus facile à réaliser si les
supérieurs abordaient les problèmes d'une façon sensiblement moins formaliste qu'ils ne
l'ont fait autrefois ou qu'ils ne le font encore aujourd'hui. Très souvent, il ne suffit
que d'une simple remontrance verbale pour rétablir la situation, plutôt que la prise de
sanctions officielles et formalistes telles que celles auxquelles on a recours
actuellement.
Cette remarque laisse entendre que la bonne discipline
et l'efficacité d'un service de police dépendent du caractère de ses hommes et de leur
formation, plutôt que de ses règlement et d'une obéissance aveugle. Il est plus facile
de donner aux hommes une discipline, dans son sens le plus large, en les formant, qu'en
leur inculquant la crainte du châtiment. Afin que cet objectif se réalise, il importe
donc tout d'abord de chercher à orienter plutôt qu'à punir [...]
Le système disciplinaire curatif que nous recommandons
s'oppose au caractère essentiellement punitif du système actuel et entend prendre en
ligne de compte les droits des membres auxquels il s'applique. [...] nous cherchons à
soustraire aux dispositions actuelles leur caractère uniquement punitif et à leur donner
un caractère curatif97.
Dans cette optique corrective, l'exercice est un mode de formation que
l'on rejette parce qu'il repose sur l'enrégimentation. La formation ne vise pas à forger
une mentalité définie comme un mode de pensée particulier, mais plutôt à assurer la
compréhension des procédures qui doivent guider l'action. En rejetant l'exercice, on
délaisse l'apprentissage par l'action au profit de l'apprentissage par l'écoute.
En proposant aux gestionnaires de la
GRC d'opter pour une optique corrective, la Commission Marin leur recommandait
expressément d'aller au-delà de la punition des comportements individuels pour
s'attaquer aux questions structurelles:
Bien que nous reconnaissions qu'une optique corrective n'exclut pas nécessairement
l'imposition de sanctions, il nous semble qu'une telle optique consacre le fait que, bien
souvent, l'imposition d'une sanction est non seulement inappropriée, mais également
injuste.
Les problèmes de rendement et de comportement peuvent
découler de certaines incompatibilités entre, d'une part, les règles, règlements et
directives et, d'autre part, les exigences opérationnelles du travail policier. Par
ailleurs, des conditions locales telles qu'une pénurie de personnel, une direction et une
surveillance inefficaces ou une situation tendue qui se prolonge peuvent soulever des
problèmes soit de comportement, soit de rendement.
Dans le cadre d'un système curatif, on s'assurerait,
avant de prendre des mesures punitives quelconques, de passer en revue les facteurs qui
précèdent et de vérifier qu'il ne s'agit pas là de facteurs ayant réellement
contribué au problème. Aucune punition de quelque sorte que ce soit ne devrait être
infligée à quiconque à moins que le surveillant ne soit certain qu'une difficulté
particulière est avant tout attribuable à l'individu en question[...]. Si le problème
découle de conditions qui échappent au contrôle de l'individu, il est bien évident
qu'à moins de changer la situation, on ne réglera pas le problème en tentant de
corriger le comportement de l'individu[...].
Lorsqu'il s'avère nécessaire de prendre des mesures
disciplinaires, on devrait adopter une solution qui cherche à corriger et à former un
membre plutôt qu'une solution qui cherche simplement à imputer un blâme et à punir98.
Schuck résume celle approche en disant qu'un système correctif doit
être adapté au profil de la situation qu'il cherche à améliorera99.
Comme le montrent clairement ces
citations, le rapport de la Commission Marin attaquait de plein fouet la gestion
traditionnelle de la police, critiquant à la fois le fait qu'elle avait tendance à faire
porter les problèmes sur les épaules des subalternes pris individuellement et le fait
qu'elle privilégiait l'imposition de sanctions en cas d'inconduite. Cette critique, qui a
de solides racines dans l'entreprise privée100, a suscité énormément
d'appui en milieu policier101.
L'influence de l'entreprise privée
est frappante. Il est pratiquement impossible de trouver un texte contemporain sur la
gestion policière qui n'insiste pas sur la nécessité de se pencher sur l'expérience de
l'entreprise privée. L'examen des pratiques de gestion qui ont cours dans les entreprises
et des théories connexes est monnaie courante dans la documentation portant sur la
gestion policière102.
Cet intérêt pour l'entreprise
privée a ramené les tenants de l'approche corrective à l'analogie rejetée par les
réformistes américains de la police au cours de la première partie du siècle103.
L'honorable René J. Marin exprime très clairement ce regain d'intérêt:
Le cadre supérieur de police qui désire améliorer la gestion de son service doit
examiner la gestion des industries privées pour en tirer des leçons profitables. Le
gestionnaire policier n'y trouvera pas de solutions parfaites et il devrait se méfier
beaucoup de ceux qui déclarent en avoir trouvé une, mais il y trouvera des idées, des
thèmes, des approches et d'autres indications générales qu'il peut adapter à sa propre
situation. En outre, il découvrira ce qui marche et ce qui ne marche pas dans une série
de situations précises et, mieux encore, pourquoi les choses vont bien ou mal104.
On retrouve dans le document de
recherche intitulé "l'Imposition des sanctions dans la police Principes
généraux"105, produit dernièrement pour le Comité externe d'examen de
la GRC, un exemple récent de l'utilisation de l'analogie avec l'entreprise. Ce document
se fonde sur Redeker106 pour dire que le système traditionnel de la discipline
progressive au sein de la police "repose sur des prémisses illogiques, puisqu'il
part du principe que plus le traitement accordé à l'employé sera désagréable, plus le
comportement de celui-ci s'améliorera"107. Il propose qu'on adopte
plutôt le système de discipline positive prôné par Redeker108. Dans ce
système, la discipline progressive cède le pas à un usage qui consiste à constamment
inciter l'employé à affirmer son allégeance ou son engagement moral envers les
règlements qui régissent son action. Redeker expose cet argument en ces termes:
Dans le cadre d'un système disciplinaire traditionnel, l'employé est parfois averti
que toute répétition du comportement fautif entraînera des sanctions disciplinaires
graves. Il éprouve alors le sentiment d'être puni ou châtié. En revanche, si le
système de discipline positive est appliqué, l'employé aura l'impression d'avoir
manqué à sa parole et il sera conscient de s'être engagé de nouveau à respecter les
règles de la compagnie. Cet employé sera enclin à penser qu'il doit s'efforcer de tenir
ses promesses, au lieu de tâcher de s'amender uniquement pour éviter des sanctions plus
graves109.
Voilà un point du vue à l'opposé de celui de Machiavel: il est plus
facile de modeler l'action en créant un lien positif avec l'autorité et la
réglementation qu'en entretenant la crainte du châtiment. Cette approche positive met
l'accent sur les récompenses pour renforcer l'adhésion des policiers au service qui les
emploie et à ses règlements110.
Dans une allocution prononcée à
l'occasion d'un atelier sur la gestion en période de restrictions budgétaires, en 1983,
l'honorable René J. Marin se fonde sur l'analogie avec l'entreprise privée pour inciter
les gestionnaires de la police canadienne à mettre l'accent sur les récompenses:
Dans un grand nombre de sociétés, on prépare des plans stimulants, mais dans les
entreprises à succès, les plans sont conçus afin que tous puissent participer, et non
seulement les dix pour cent à la tête de l'organisation. Tupperware, par exemple,
récompense annuellement les meilleurs parmi ses 15 000 vendeurs. Caterpillar organise une
fête chaque fois qu'elle lance un nouveau produit, et on habille même les machines pour
l'occasion. McDonald's organise un concours annuel pour découvrir le "Fabricant de
hamburgers américain typique". Il y a plusieurs façons de récompenser vos
employés, tant financièrement que moralement. Nous devrions faire usage de tous les
moyens à notre disposition car, à la longue, nous épargnerions de l'argent111.
Même s'il est partisan de l'approche
corrective, le récent document de recherche du Comité externe d'examen fait écho à la
Commission Marin en disant qu'il ne faudrait pas recourir aux récompenses dans le but de
mettre en évidence
[...] l'employé comme la cause première du problème, sans mentionner les facteurs
structurels ou administratifs qui ont pu contribuer à la faute disciplinaire et qu'il
importe de corriger (discipline corrective)112.
Les tendances observées dans la
pratique des relations syndicales-patronales et dans les ouvrages de droit portant sur
cette question sont venues renforcer l'importance de la récompense et de l'approche
corrective structurelle. Ainsi, dans une analyse juridique portant sur l'arbitrage des
griefs dans les cas de renvoi, rédigée à peu près à l'époque du rapport de la
Commission Marin, Adams adopte une position qui remet en question la pertinence des
conclusions de Machiavel.
[TRADUCTION]
Même si les mesures disciplinaires constituent un moyen utile et parfois nécessaire
de faire respecter les règles, elles n'en reposent pas moins sur le châtiment et, de ce
fait, ont tendance à ne susciter que le degré de collaboration nécessaire pour éviter
de faire l'objet de telles mesures [...] Si l'on fait plutôt de la discipline une
question de motivation et d'engagement personnels, alors, il s'agit davantage d'instaurer
une orientation et un climat organisationnels appropriés. Je me rallie aux observateurs
qui disent que, pour faire régner la discipline, il faut donner aux employés le
sentiment de leur valeur et de leur dignité personnelles; il faut pour cela adopter des
techniques de gestion du personnel axées sur les valeurs humaines fondamentales113.
À l'instar de la Commission Marin,
Adams souligne que la volonté d'assurer une motivation née de l'engagement doit avoir
son pendant structurel.
[TRADUCTION]
Malheureusement, il n'a pas été suffisamment reconnu que bon nombre de problèmes qui
mènent actuellement à l'imposition de sanctions disciplinaires ne sont parfois que des
symptômes de problèmes beaucoup plus profonds liés à "la qualité de la vie au
travail" ou plutôt à son absence114.
À l'appui des arguments en faveur de
la substitution du modèle d'entreprise au modèle militaire dans la gestion policière,
on a notamment invoqué le fait que les Japonais qui, depuis 1948, ont "enregistré
les taux les plus bas de crimes conventionnels de tous les pays industrialisés non
communistes" ont "démilitarisé" leur police et adopté une éthique de
gestion inspirée de l'entreprise privée115.
On considère l'approche japonaise
comme étant particulièrement importante dans le secteur policier, parce qu'elle ne mène
pas à l'éclosion chez les subalternes d'une mentalité de résistance aux règles
imposées par la direction et aux règles professionnelles. Archambeault et Fenwick
soutiennent ce qui suit:
[TRADUCTION]
L'organisation de type Z [que favorisent les Japonais] instaure un climat de travail
positif qui renforce le sentiment d'engagement et la loyauté des travailleurs envers
l'organisation et les incite à assimiler le succès de l'organisation au leur116.
De même, Bayley observe au sein de la police japonaise une unité
organisationnelle qui contraste vivement avec le sentiment d'aliénation et le cynisme que
Westley117 a retrouvés chez les policiers américains et que d'autres
observateurs ont notés à maintes reprises plus récemment118.
[TRADUCTION]
Les policiers japonais ont une fierté personnelle tout à fait remarquable. Ils ont
énormément confiance en eux et ne doutent pas de la valeur du rôle de la police dans la
société ni de l'appui de la population. Le livre blanc sur la police de 1973 ne révèle
aucune anxiété profonde liée à la place de la police dans le Japon moderne. L'attitude
des policiers n'est ni défensive ni aliénée. Ils ont un fort sentiment d'appartenance
à un groupe professionnel distinct, mais la solidarité est une chose qu'ils se sont
imposée eux-mêmes. Ils n'ont pas été forcés par un public critique à se replier sur
eux-mêmes et à s'isoler avec leurs semblables119.
Lorsque ces commentateurs soutiennent que les organisations policières
nord-américaines devraient suivre l'exemple du Japon et préférer le modèle de
l'entreprise au modèle militaire, lis se rallient à l'argument selon lequel les
structures militaires favorisent l'éclosion d'une contre-culture qui compromet
l'existence d'un corps policier professionnel. Ils estiment en particulier que les
caractéristiques punitives des services de police s'inspirant du modèle militaire
créent entre les subalternes et la direction un clivage que permet d'éviter une approche
axée sur des stratégies de collaboration entre ces deux niveaux120.
Archambeault et Fenwick exposent plus
en détail les répercussions que peuvent avoir sur la gestion policière les valeurs
prisées par les Japonais, soit le travail d'équipe à l'échelle de l'organisation, la
coexistence d'un contrôle strict de la direction et d'une participation des employés aux
décisions, et une attitude humaniste holistique à l'égard des employés; ils expliquent
comment ces valeurs font obstacle à la contre-culture professionnelle et au clivage qui
nuisent aux gestionnaires dans leurs tentatives de créer des corps policiers
professionnels:
[TRADUCTION]
Le modèle organisationnel de la police japonaise est un modèle de gestion Z modifié
qui, par divers mécanismes de contrôle tan t officiels qu'officieux, vise à inculquer
aux policiers un sentiment de solidarité et de loyauté envers l'organisation qui les
emploie (Ames, 1981, p. 173). En outre, même si les syndicats sont présents dans la
plupart des autres secteurs de travail, on ne les retrouve pas en milieu policier, pas
plus qu'on n'y retrouve d'associations de bienfaisance ou d'autres types de regroupement
(Ames, 1981, p. 200); la direction de la police prévoit des mécanismes pour répondre
aux besoins des agents en ce qui concerne les soins de santé, les conditions de travail,
le logement et les pensions, et à tous les autres besoins qui, dans l'optique
américaine, sont de ressort syndical. Tout comme d'autres organisations s'inspirant du
modèle de gestion Z, l'agence de police nationale du Japon fait tout pour promouvoir la
confiance, la loyauté et le travail d'équipe à tous les niveaux. La direction retire
des bénéfices importants de ce qu'elle investit dans les besoins holistiques de ses
agents, tant sur le plan de la productivité que sur celui de l'efficacité et de
l'efficience (Clifford, 1967, pp. 84)121.
Ces idées constituent désormais
l'orthodoxie reconnue dans les cercles policiers, tant et si bien qu'on ne retrouve tout
simplement plus d'arguments en faveur d'une approche plus traditionnelle axée sur le
châtiment. Il n'y a, à l'heure actuelle, aucune autre théorie viable. Machiavel a été
totalement discrédité, et personne ne semble prêt ou apte à développer une
argumention en faveur du recours à la punition dans la discipline policière. Stinchcombe
résume ainsi l'orthodoxie liée au professionnalisme:
[TRADUCTION]
Le professionnalisme au vrai sens du terme ne peut exister que de bas en haut -- pour
être vraiment efficace, il doit être perçu comme un outil de croissance personnelle par
les agents eux-mêmes et non comme une façon de faire imposée par les autorités. Ce
n'est qu'au moment où un sentiment d'engagement personnel se sera substitué dans
l'esprit des recrues à la crainte de l'autorité que l'on aura un terrain propice à
l'émergence et au développement du professionnalisme122.
Au coeur de l'approche corrective, il
y a l'idée que la police professionnelle est un regroupement de personnes dont l'action
est guidée et limitée par des règles123. Dans cette optique, le rôle de la
direction de la police est:
- de veiller à ce que les policiers
adhèrent aux règles de l'organisation qui les emploie124;
- de veiller à ce que les règles
donnent des orientations claires et nettes; et
- d'éliminer les obstacles
organisationnels qui gênent l'observation de ces règles125.
Cette approche oppose des règles aux loyautés locales126.
Les tenants de l'approche corrective
misent sur les règles en soutenant que le modèle militaire est imparfait à la fois
parce qu'il n'accorde pas assez d'importance aux obstacles structurels à la conformité
et parce qu'il ne permet pas la création d'un lien valable entre les membres de la base
et les règles bureaucratiques qui régissent leurs actes. Brown souligne l'importance de
l'établissement d'un tel lien:
[TRADUCTION]
On tente sincèrement de faire en sorte que les décisions prises par la police soient
comme un grand livre ouvert. Il faut contrôler l'exercice du pouvoir discrétionnaire en
le structurant au moyen d'une multitude de politiques et de règles. De l'avis de l'un des
défenseurs de cette approche, l'adoption de règles dans les services de police
permettrait d'améliorer le système de réglementation de la conduite policière. En
effet, l'élaboration de règles qui orientent, et donc limitent, l'exercice du pouvoir
discrétionnaire, permettrait davantage de tenir les policiers responsables de leurs
actes. Comme le souligne Herman Goidstein [1967], "l'adoption de politiques que les
policiers seraient tenus, par règlement, de respecter permettrait de prendre des mesures
disciplinaires à l'égard de ceux qui les enfreignent et, du côté positif, d'informer
les policiers de ce que l'on attend d'eux"127.
À la base de cette insistance sur les règles, il y a la conviction
que la science est une source de connaissances qui permet de professionnaliser et de
modeler le travail policier128. Les tenants de l'approche corrective estiment
que le modèle militaire repose sur des stratégies moins solides sur le plan scientifique
que le leur.
Même si, à l'heure actuelle, le
débat sur le travail policier est très largement dominé par l'optique corrective dont
il a été question plus haut, la réalité est toute autre. La punition occupe toujours
une grande place dans la gestion policière. Il y a un fossé entre ce que l'on dit et ce
que l'on fait, mais on ne pourrait aller jusqu'à affirmer que la doctrine corrective n'a
eu aucun effet. Elle en a eu. Ainsi, on se soucie beaucoup plus de trouver des solutions
d'ordre structurel et on a constaté, avec preuves à l'appui, que des mesures correctives
non fondées sur la punition sont utilisées. Mais il n'en reste pas moins que la
discipline au sein de la police a très peu changé. Elle est toujours passablement
associée à la punition129, comme elle l'était dans les années 70, au moment
où la Commission Marin élaborait sa thèse corrective. Les corps policiers sont toujours
des "bureaucraties axées sur la punition"130. Auten fait remarquer:
[TRADUCTION]
Il y a amplement de preuves que le style de gestion paramilitaire dans les services de
police n'est pas l'exception, mais bien la règle131.
Le modèle militaire demeure extrêmement populaire132,
même dans les services de police les plus innovateurs. Skolnick et Bayley estiment, par
exemple, que les six services de police qu'ils ont choisis pour leur étude de
"l'innovation policière" sont conformes au modèle militaire.
[TRADUCTION]
Chacun d'eux est une bureaucratie classique. Chacun d'eux a un chef ou un commissaire
ou un directeur, une organisation hiérarchique, une structure paramilitaire, une
répartition des fonctions et des règles officielles pour régir le tout133.
Das est encore plus formel:
Malgré leur diversité, les services de police du monde entier ont une
caractéristique commune: leur structure militaire. Que le régime soit totalitaire,
postcolonial ou démocratique, les services de police se fondent tous sur le modèle
militaire134.
Pourquoi? Pourquoi la punition
a-t-elle gardé tant d'importance? Les réformistes qui prônent l'approche corrective
répondent que l'organisation policière est particulièrement réfractaire au changement135
et que les gestionnaires de la police sont des êtres conservateurs qui se cramponnent à
leurs vieilles habitudes136. Selon eux, c'est le poids de la tradition qui
freine le changement. Bradley présente ainsi l'attitude des policiers:
[TRADUCTION]
La fuite de la réalité chez les gestionnaires de la police tient en partie à
l'attitude traditionnelle de cette profession à l'égard de la réflexion qu'il y a à
faire sur ce qu'elle pratique [...] Il y a des aspects de l'organisation et de la
gestion policière d'aujourd'hui qui défient toute analyse rationnelle. Ainsi, le
recours à la "terreur" comme instrument de motivation [...] Il faudrait
reconnaître une bonne partie des pratiques policières actuelles pour ce qu'elles sont:
de mauvaises théories mal appliquées.
... l'anti-intellectualisme, les structures autoritaires, les styles de gestion
paternalistes et une mentalité antagoniste, ne sont que quelques-uns des risques
professionnels [...] qui peuvent gêner le gestionnaire appelé à relever le défi posé
par le travail policier moderne...137. (Souligné dans le texte.)
Aux yeux des réformistes, il faut forcer davantage les gestionnaires
à changer leurs habitudes et à reconnaître qu'ils doivent voir la gestion sous un angle
nouveau.
À la question du pourquoi, on
pourrait aussi répondre que, plutôt que de mettre en doute la qualité de la gestion
policière, il y a peut-être lieu de se demander si la théorie est adéquate. Il
faudrait alors examiner de plus près et tenter d'expliquer la théorie implicite qui
guide les gestionnaires traditionnels de la police et façonne leur point de vue sur la
punition. Il se peut que ces gestionnaires continuent à accorder une place essentielle à
la punition, en dépit du flot de critiques venant des partisans de la gestion corrective,
parce qu'ils lui reconnaissent une valeur qui a échappé aux réformistes. Nous
explorerons cette possibilité au chapitre suivant.
Chapitre V
Les chapitres précédents donnent
une idée de l'opposition qui a existé et qui existe toujours entre deux conceptions du
contrôle au sein de l'organisation policière. Il est important de préciser dès le
départ qu'on n'est pas en désaccord sur tout. Ainsi, l'importance d'une analyse
structurelle est reconnue d'emblée. L'essentiel du litige qui occupe les gestionnaires
tourne autour de leur conception des facteurs qui peuvent inciter les policiers à se
comporter de façon professionnelle.
Cette opposition s'inscrit dans un
débat plus large sur les formes de pouvoir en général, débat auquel ont beaucoup
contribué les spécialistes qui étudient la question. Foucault, qui a décelé la
transition des stratégies de pouvoir fondées sur des spectacles de châtiment aux
stratégies fondées sur une surveillance omniprésente, a été un intervenant important138.
Dans l'ancienne forme de pouvoir, qui, de l'avis de Foucault, était en perte de vitesse,
les spectacles de châtiment servaient à promouvoir un respect pour la force qui était
inspiré par la peur et permettait aux gouvernants, incapables d'assurer la supervision
directe du peuple, de se faire obéir. Dans la nouvelle forme, des structures de contrôle
intégrées permettent d'assurer une supervision étroite mais impersonnelle, et le
pouvoir n'est plus centralisé. Le pouvoir est donc partout et n'appartient à personne.
Certains interprètes de Foucault ont
présenté cette lutte entre différentes formes de contrôle et les conceptions du
pouvoir qui les engendrent comme une lutte entre, d'une part, la loi, centrée sur des
procédures officielles et des punitions, et, d'autre part, des moyens de contrôle plus
intégrés ou plus officieux. Smart traite de cette distinction sous l'en-tête "The
New and Old Contrivances of Power" (Nouvelles et anciennes stratégies de pouvoir):
[TRADUCTION]
Dans sa généalogie, Foucault ne fait plus de la loi l'agent ou le mode de contrôle
central de l'histoire. Il met plutôt l'accent sur des formes de réglementation et de
surveillance nouvelles et nous fait entrevoir une société où la loi cède de plus en
plus la place à des formes plus variées de discipline [...] Il semble que les nouveaux
mécanismes du pouvoir se développent "contre" la loi [...] Foucault dépeint
le conflit entre les "nouvelles" et les "anciennes" stratégies de
pouvoir139.
Chacune de ces
"stratégies" jette un éclairage différent sur la façon de modeler l'action
humaine. Chacun prône une stratégie différente pour aborder ce que Wilson appelle le
"problème de la bureaucratie". Toutes ces stratégies supposent une approche
différente à l'égard du contrôle de l'action policière.
La dichotomie établie par Foucault
permet de mieux saisir le débat qu'entretiennent les gestionnaires de la police. Les plus
traditionnels sont en faveur d'une stratégie qui consiste à exercer un contrôle à
distance par le biais, ce qui équivaut à un cérémonial quelconque. Parmi les formes de
cérémonial, il y a l'application de la loi devant des assemblées du genre tribunal
("tribunal de service") et il y a les caractéristiques hautement symboliques de
l'exercice, dans lequel les relations sociales s'expriment derrière l'apparat de drapeaux
et bannières sur les terrains de parade et derrière des gestes symboliques comme le
salut ou le "Oui, Monsieur!".
Le fait que les "nouvelles
stratégies de pouvoir", qui dominent à coup sûr le discours des gestionnaires de
la police, n'aient pas eu d'influence sur la pratique policière montre que les formes de
pouvoir fondées sur la surveillance n'arrivent pas à chasser les "anciennes
stratégies", contrairement à ce que l'analyse de Foucault aurait pu laisser croire.
Cette résistance n'est pas un phénomène isolé. De nombreuses preuves indiquent que les
démonstrations de pouvoir qui passent par les cérémonials n'ont pas disparu140.
Smart critique la conception du pouvoir de Foucault, pour qui la loi est le symbole des
"anciennes stratégies":
[TRADUCTION]
La place de la loi dans les sociétés modernes est donc quelque peu incertaine selon
Foucault. Nous pourrions penser que la loi perd de l'importance à mesure que d'autres
modes de déploiement du pouvoir (c'est-à-dire de normalisation) s'imposent. Cependant,
je doute que la loi soit simplement en voie d'être détrônée, mais je ne peux pas
présumer non plus qu'elle demeure inchangée -- une relique de l'époque prémoderne141.
Le fait de dire que la persistance
des pratiques de gestion traditionnelles dans le milieu policier est le reflet de
caractéristiques plus vastes de la société contemporaine ne permet évidemment pas de
répondre aux interrogations soulevées à la fin du dernier chapitre. Il faut pour cela
expliquer la théorie sous-jacente aux pratiques des gestionnaires traditionnels. Ces
pratiques révèlent que les gestionnaires traditionnels considèrent bien la punition
essentiellement comme un "mode de dissuasion rationnelle", dans une optique
axée sur les conséquences"142. Elles exploitent cependant ses traits
symboliques pour créer une conscience professionnelle basée sur une volonté profonde
d'agir en toute impartialité. et ce, non pas à cause de règles établies, mais bien par
choix.
Ces gestionnaires partagent le point
de vue du commissaire Herchmer selon lequel les policiers, qui "sont fortement
tentés de se comporter d'une façon peu souhaitable et de protéger ceux qui enfreignent
les dispositions prohibitionnistes" et " risquent constamment de tomber dans le
pétrin en outrepassant leurs devoirs"143 ne résisteront pas à ces
tentations parce qu'ils seront liés rationnellement par un ensemble de règles
bureaucratiques, mais plutôt parce qu'ils auront acquis une façon d'être et de penser
qui valorise l'impartialité. Il est supposé implicitement que, dans un milieu où la
supervision est tout au plus indirecte et où la tentation de défendre des intérêts
partisans est toujours présente, on ne peut pas compter uniquement sur des règles
bureaucratiques.
Les gestionnaires traditionnels
proposent par le fait même une méthode de contrôle social de la police qui s'apparente
à celle de la culture policière elle-même. Là aussi, on a recours à des symboles qui
s'expriment dans les innombrables anecdotes que les policiers se racontent et non dans une
série de règles toutes faites144. En d'autres termes, les gestionnaires
traditionnels de la police soutiennent que si l'on veut combattre la culture policière,
il faut le faire sur son propre terrain.
Foucault a soutenu145 que
la force des nouvelles stratégies de pouvoir était de créer une conscience
particulière capable d'inspirer l'action et de faire en sorte que l'âme, qu'il concevait
comme le siège des habitudes,146 devienne la prison du corps. La capacité de
produire des sujets dociles est, selon Foucault, l'essence même du pouvoir. Lorsqu'il
parle de l'évolution du pouvoir, il parle de la transition entre deux stratégies
d'exercice du pouvoir. L'une agit à distance par le spectacle et le cérémonial, tandis
que l'autre agit de manière subtile, en se fondant sur la surveillance omniprésente et
en intégrant le pouvoir à tous les aspects de la vie sociale. C'est la valeur et
l'efficacité de ces stratégies qui sont discutées dans le milieu policier. Les deux
stratégies ont le même but, à savoir façonner l'âme du policier. Seuls les moyens d'y
arriver diffèrent.
L'approche traditionnelle et
l'approche corrective ont toutes deux pour but premier de modeler les motivations des
policiers afin qu'ils aient un comportement acceptable. Les deux approches cherchent à
restreindre l'influence d'autres sources, par exemple une sous-culture opposée ou des
pressions partisanes, qui risqueraient d'empêcher les gestionnaires d'assurer des
réactions conformes à la vision du travail policier qu'ils veulent concrétiser. En
d'autres termes, les deux approches visent à produire une police professionnelle. Ce qui
les distingue, c'est leur conception de ce qu'est un policier dûment motivé
«naturellement», vit et pense comme un policier «professionnel», tandis Pour le
gestionnaire de l'approche traditionnelle, c'est quelqu'un qui, que pour le gestionnaire
de l'approche corrective, c'est quelqu'un qui suit étroitement un ensemble de règles
bureaucratiques. Au coeur de ce débat, deux conceptions différentes du professionnalisme
s'opposent.
La vision qu'a Foucault des nouvelles
formes de pouvoir disciplinaire est subtile et compliquée, et elle suppose l'intégration
de la restriction et de la super-vision à la vie sociale même. L'approche corrective
s'inscrit dans le cadre général défini par Foucault puisqu'elle cherche à structurer
les détails de l'activité policière. Aux yeux de ses partisans, le travail policier
professionnel exige donc:
- des règles claires,
- une connaissance des règles,
- une volonté de les observer,
- une capacité de les observer,
- des possibilités d'expression de
cette capacité.
On peut illustrer cette approche au
moyen de l'analogie de l'ordinateur et des programmes informatiques. Les actions d'un
ordinateur découlent des instructions ou règles émanant des programmes mises en
mémoire. Si l'on veut que l'ordinateur agisse d'une certaine manière, il faut veiller à
ce que le bon programme soit chargé, à ce qu'il n'y ait pas d'autre programme en
mémoire qui puisse causer des difficulté set à ce qu'il ait une capacité suffisante
pour exécuter ces programmes. Lorsqu'un ordinateurne fait pas ce qu'on veut, on ne le
blâme pas et on ne le punit pas. On adopte plutôt une approche corrective: découvrir la
source du problème et chercher une solution. Ainsi, dans le cas d'un ordinateur faisant
du traitement de texte, on vérifie si tout est en ordre, c'est-à-dire si l'imprimante
est en fonction et si le câble liant l'ordinateur à l'imprimante est bien branché. Si
le problème n'est toujours pas résolu, on peut se demander si d'autres programmes se
déroulent en même temps, donnant ainsi des directives conflictuelles. Si tout est en
ordre dans un cas comme dans l'autre, on peut alors se demander si le programme a été
mis en mémoire correctement.
Par leur résistance à l'approche
corrective, les gestionnaires traditionnels de la police résistent à deux choses.
Premièrement, ils résistent à cette conception de type informatique du problème de la
bureaucraties, en disant que les policiers ne sont pas des ordinateurs, mais plutôt des
êtres humains formés par des réalités à teneur symbolique qui créent des identités
agissantes. Deuxièmement, ils contestent le fait que les règles puissent jamais guider
complètement l'action et soutiennent qu'elle sera toujours le produit de jugements
portés dans des situations concrètes qui échappent aux règles147.
Par les stratégies traditionnelles,
ils veulent construire une identité ou une façon d'être dans le monde qui réglementera
les policiers de l'intérieur, c'est-à-dire qui sera «performante» au sens où elle
favorisera un style d'action particulier148. Ils considèrent les règles comme
des critères qui permettent de déterminer si un policier a bien agi et non de guider la
façon dont il agira.
De l'avis des gestionnaires
traditionnels, on arrive à contrôler les actions des policiers par un processus qui
utilise des événements chargés de symbolisme pour modeler la conscience de ceux qui en
sont témoins. Les stratégies de contrôle qu'ils jugent efficaces sont celles qui
comportent des manifestations d'autorité servant à modeler les sujets; ceux-ci n'auront
dorénavant plus besoin d'une surveillance étroite parce qu'ils seront «devenus» de
bons policiers.
La punition et les rituels quasi
juridiques du blâme sont, aux yeux des gestionnaires traditionnels, des moyens essentiels
de faire vivre des expériences de ce genre tant aux membres en cause qu'à leurs pairs.
Ces drames, comme ceux de la justice pénale auxquels ils font écho, identifient de
façon symbolique les sources de l'autorité et l'obéissance qui est due à l'autorité.
Bien que ces gestionnaires
considèrent la punition et le cérémonial qui lui est associé comme des moyens valables
de créer les bases nécessaires pour porter des jugements, ils ont aussi recours, comme
nous l'avons vu plus haut, à d'autres rituels. Ils estiment qu'on peut modeler une recrue
par toutes sortes de moyens qui permettent de former une mentalité ou une subjectivité
particulière qui, selon la terminologie d'Althuser, réussissent bien à interpeller un
sujet149.
En plus des drames du blâme et de la
punition, les rituels de l'exercice forcent les policiers à agir de façons qui
conviennent à des formes d'autorité particulières et aux valeurs qui leurs sont
associées ainsi qu'aux individus qui respectent ces autorités. Tous les saluts et toutes
les façons de s'adresser à quelqu'un en mentionnant son grade sont chargés de sens et
de symbolisme. Chaque «Oui, Monsieur!», est un acte et un symbole de soumission à
l'autorité qui vise à interpeller un genre de personne en particulier.
Comme on l'a souligné plus haut, il
n'y a pour ainsi dire aucune analyse des rituels de la punition et de l'exercice dans les
ouvrages sur la profession policière. Cette lacune a effectivement privé les
gestionnaires traditionnels de la police d'une possibilité d'exprimer leur point de vue
sur ces pratiques. Pour avoir une idée de cette question, il faut se tourner vers
d'autres types d'ouvrages, par exemple ceux qui portent sur le droit comme «culture de la
discussion»150 et les ouvrages portant sur l'utilisation du langage pour
construire la subjectivité151.
Dans la culture policière, on trouve
aussi des pratiques qui créent une identité ou un sujet qui reproduira «naturellement»
un mode d'action simplement parce qu'il exprime ce qu'il est devenu. À l'instar des
stratégies de gestion traditionnelles, la culture policière ne se maintient pas à
l'aide d'une collection de règles, mais plutôt à l'aide de l'imagerie. Il y a dans la
culture courante des simples policiers une forme de conversion dont l'enjeu est l'être ou
l'identité même de la recrue. Au contact de la culture policière, les recrues
apprennent comment voir l'univers social de la police et comment s'y comporter. Là aussi
on met l'accent sur la nature profonde de la recrue. On cherche à former une personne qui
sera un partenaire fiable avec lequel on pourra affronter l'incertitude du monde où l'on
doit patrouiller et sur lequel on pourra compter dans les contacts avec les supérieurs.
Lorsque les symboles des tribunaux de
service et les significations symboliques de l'exercice sont examinés, les gestionnaires
de la police s'engagent dans un combat symbolique avec la culture policière, et l'enjeu
est l'état d'esprit qui définit et produit l'identité policière.
Je conclus de ce survol que la
résistance au changement chez les gestionnaires traditionnels de la police ne traduit pas
simplement un attachement aveugle et irréfléchi à ce qu'ils connaissent bien ou une
préférence pour la punition comme telle. Elle est plutôt une façon de dire que les
gestionnaires doivent avoir la possibilité de contrôler leurs subalternes à distance en
modelant des agents qui exercent un pouvoir de décision discrétionnaire. Dans cette
perspective, ce que les gestionnaires traditionnels tentent de dire par leur résistance
à l'approche corrective, c'est que le travail policier exige un style de gestion qui se
préoccupe des subalternes en tant que mécanisme de réglementation de l'exercice du
pouvoir discrétionnaire.
Il ressort donc qu'il n'y a pas lieu
de rejeter la solution traditionnelle au problème de la bureaucratie. Mais c'est
précisément ce que les tenants de l'approche corrective ont eu tendance à faire.
Pourquoi?
Les réformistes ne se préoccupent
pas tant de l'utilité de la punition et de l'exercice que de la valeur morale de ces
stratégies dans le monde d'aujourd'hui. S'il y a lieu de critiquer les stratégies de
gestion traditionnelles, ce n'est pas à cause de l'inefficacité qu'on leur a reprochée
dans les ouvrages portant sur la gestion policière, mais bien à cause de ce que Garland
appelle la "voix des sensibilités"152. Selon lui, les décisions
portant sur l'efficacité sont toujours
[TRADUCTION]
prises par rapport à des moeurs et des sensibilités qui, généralement du moins,
fixent les limites de ce que la population peut tolérer [...] Ces sensibilités forcent
même le plus immoral des gouvernements à s'interroger sur ce qui est convenable et lui
dictent ce qui est et n'est pas trop scandaleux ou trop choquant pour être examiné
sérieusement153.
C'est précisément un tel changement dans les sensibilités qui est à
l'origine du rejet de la punition, car, de plus en plus, on estime qu'il ne convient plus
de l'utiliser dans le contexte des relations de travail. En réservant un accueil
défavorable au modèle militaire, les réformistes rejettent à la fois la punition comme
moyen et les démonstrations rituelles de respect et de soumission, non pas parce qu'elles
sont inefficaces, mais parce qu'elles heurtent les sensibilités contemporaines.
Cependant, on en est venu à rejeter
non seulement la punition, mais tout le processus d'interpellation d'un sujet ou d'éveil
de sa conscience par les symboles et les significations. En effet, les réformistes n'ont
pas tenu compte du phénomène de ce que Stenning et al.154 ont appelé
"l'ordre symbolique", parce qu'ils étaient choqués par les symboles utilisés
et par la subjectivité particulière que ces symboles contribuaient à construire, avec
le résultat qu'ils ont rejeté les "bons avec les méchants".
En rejetant la punition et la
formation de sujets dociles et soumis grâce à des formes de spectacle et d'exercice, ces
réformistes témoignent de ce que des changements importants sont survenus dans les
sensibilités politiques et occidentales et dans les jugements moraux connexes liés à
l'utilisation de la violence et à la valeur des relations de soumission. En refusant
parallèlement d'avoir recours aux symboles et à leurs significations pour modeler la
conduite, ils ont mis de côté un moyen très utile de promouvoir le respect des règles
au sein d'un corps policier "professionnel" au sens qu'ils donnent eux-mêmes à
ce terme.
Par cette prise de position, ils ont
emboîté le pas à Foucault, qui affirmait qu'il y avait eu passage de la punition à la
surveillance. Foucault a cependant soutenu, à tort155, que désormais le
contrôle s'exerçait moins par des formes de spectacle que par des stratégies plus
internes. Malgré cette erreur, Foucault était très conscient de la façon dont les
symboles devenaient, par le langage et l'imagerie, une source de pouvoir dans le monde
contemporain156. C'est là une réalité que les réformistes de la police
doivent reconnailre s'ils veulent constituer une police professionnelle capable d'exercer
son pouvoir discrétionnaire conformément aux valeurs essentielles de notre société.
Comme le disent à juste titre les gestionnaires traditionnels de la police, cet objectif
ne pourra être atteint que si l'on crée des habitudes de pensée conformes à ces
valeurs.
Pour atteindre leur but, les
réformistes doivent accorder beaucoup plus d'attention aux ouvrages qui ont été
publiés sur la relation entre le discours, la subjectivité et l'action, et ils doivent
prendre conscience que les gestionnaires traditionnels, dont le style et l'approche leur
apparaissent mauvais, ont en fait une compréhension très profonde de cette relation.
De peur que l'on comprenne mal mes
arguments, je tiens à préciser que je ne vante pas les mérites de la punition et de la
soumission en matière de gestion policière. Je prétends au contraire que, si l'on veut
adapter aux sensibilités contemporaines ces caractéristiques militaires de la gestion
policière, il faut, en les rejetant, éviter de rejeter du même coup l'importance
des symboles et des significations dans la solution du problème bureaucratique posé par
la création d'un corps policier professionnel.
Dans ce contexte, les leçons que
nous donne la police japonaise semblent différer quelque peu de celles que les
réformistes de la police ont tendance à tirer. La description approfondie de la police
japonaise faite par Bayley ne montre pas que, dans ce corps policier, on est indifférent
au symbolisme du cérémonial et de l'exercice; elle montre plutôt qu'on y accorde une
attention constante157. Ce n'est pas le respect des règles qui est au coeur du
style de gestion de la police japonaise, comme le prétendent ceux qui en font un exemple
de réussite d'une police professionnelle régie par des règles. Cette police considère
plutôt comme primordial de créer une mentalité et des habitudes conformes aux objectifs
organisationnels.
Ce qui frappe également dans la
gestion de la police japonaise, c'est l'intégration de l'approche traditionnelle et de
l'approche plus contemporaine. En effet, cette police a intégré la compréhension des
symboles des gestionnaires traditionnels et les connaissances pratiques des tenants de
l'approche corrective. La police nord-américaine doit retenir de cette expérience que le
défi consiste non pas à promouvoir l'abandon de l'approche traditionnelle en faveur de
l'approche corrective, mais bien à saisir et à intégrer les points forts des deux
approches sans heurter les sensibilités contemporaines. Ainsi, comme le note Bayley, au
Japon, être policier, n'est pas seulement un emploi, c'est aussi, comme ce l'était
autrefois dans la GRC, un mode de vie158. En d'autres termes:
[TRADUCTION]
Le devoir est une question personnelle qui est reliée à un sentiment d'appartenance.
L'inconduite est un acte de déloyauté envers ses frères plutôt qu'une infraction à
des règles codifiées159.
Ce "mode de vie" est constamment exalté par des rituels et
des symboles de tous genres. Par conséquent,
[TRADUCTION]
Les policiers japonais s'exhortent constamment les uns les autres à respecter les
idées de l'organisation. On retrouve dans tous les postes de police des affiches, souvent
encadrées, sur lesquelles figurent des devises sur la conduite à adopter. L'une des
préfectures a eu pour slogan une année "Créons une police proche de la
base!". Cette devise n'a pas été affichée pour tomber aussitôt dans l'oubli et
devenir un rituel vide de sens; des agents de tous les grades y faisaient constamment
allusion. Les supérieurs saisissent toutes les occasions -inspections, réunions
d'équipes de travail, tournois athlétiques -- pour entretenir leurs gens du devoir et de
la responsabilité. On parle beaucoup de "l'esprit de la police", c'est-à-dire
des qualités que tous les policiers devraient partager. Les policiers sont fiers de se
démarquer des salariés, de ceux qui ne travaillent que pour la paye. Ils se voient comme
les nouveaux samouraï, habités par le "Nihon damashli", l'esprit japonais. Les
Américains considèrent comme forcé et artificiel le rappel constant du sens du devoir
et de l'esprit japonais et ils estiment que cette tactique conviendrait mieux à une
réunion de scouts ou à une classe d'instruction religieuse que devant une assemblée de
policiers aguerris. Les Japonais estiment que tout cela fait partie du style de
l'organisation et est aussi naturel que l'air qu'ils respirent160.
Je soupçonne que ces activités
n'auraient pas semblé si forcées et si artificielles au commissaire Herchmer. Il
appartient aux gestionnaires modernes de la police de découvrir des rituels et des
symboles qui ne sembleront pas forcés de nos jours. Quiconque donnait le moindrement le
pouvoir des images visuelles de la "culture populaire" sait que cet objectif est
réalisable. Les gestionnaires modernes de la police doivent apprendre à trouver des
rituels et des symboles qui soient aussi naturels que l'air qu'ils respirent.
- Voir, Comité externe d'examen de la GRC, Imposition
des sanctions dans la police - Principes généraux, document de recherche 8 (Ottawa;
Ministre des Approvisionnements et Services Canada, 1991, p.44. [ci-après appelé Sanctions
dans la police].
- M. Foucault, Surveiller et punir:
naissance de la prison (Paris, Gallimard 1989).
- D. Garland, Punishment and Modern
Society: A Study in Social Theory (Oxford: Oxford University Press, 1990), p. 136.
- Ibid., p. 145.
- D.E.J. MacNamara, "Discipline in
American Policing", Blumberg & N. Niederhoffer, eds, The Ambivalent Force:
Perspectives on the Police (New York: Holdt, Rinehart & Winston, 1985), p. 131.
- L.R.C. (1985), ch. R-10, modifiée L.R.C.
(1985), ch. 8 (2e supplément).
- Commission d'enquête sur les plaintes du
public, la discipline interne et le règlement des griefs au sein de la Gendarmerie royale
du Canada, Rapport (Ottawa; Information Canada, 1976) (Président, le juge René J. Marin)
[ci-après appellée le Rapport de la Commission Marin].
- Voir Sanctions dans la police, supra,
note 1, pp. 31-32, Comité externe d'examen de la GRC, Le traitement ultérieur des
plaintes - L'impact de la procédure des plaintes sur le système de discipline dans la
police, document de recherche 4 (Ottawa; Ministre des Approvisionnements et Services
Canada, 1990) [ci-après appelé Le traitement ultérieur des plaintes].
- L'expression "connaissances
pratiques" vient d'Anthony Giddens. C.D. Shearing et R.V. Ericson dans "Culture
as Figurative Action" à être publié en 1991 expliquent l'utilisation qui est faite
de cette expression et son application à la pratique policière.
- Cet argument est dans la lignée de ceux
de Foucault, supra, note 2, à savoir qu'il faut mettre en question l'échec
apparent de la prison et que la persistance de la prison est motivée par une
reconnaissance à tout le moins implicite de son utilité à titre de stratégie de
contrôle: voir Garland, supra, note 3, pp. 5 et 160. Cependant, le présent
rapport accepte la critique de Garland au sujet de l'importance qu'accorde Foucault aux
conséquences pratiques de la punition et du peu de cas qu'il fait de ses aspects
symboliques: voir Garland, supra, note 3, pp. 162-164.
- Shearing, supra, note 8.
- Garland, supra, note 3, p. 214.
- Voir P.C. Stenning & C.D. Shearing,
"Policing", J. Gladstone, R.V. Ericson & C.D. Shearing, eds, Criminology:
A Readers Guide (Toronto: Centre of Criminology, 1991), p. 125.
- M.K. Brown, Working the Street: Police
Discretion and the Dilemmas of Reform (New York: Russell Sage Foundation, 1988), p.
39.
- R. Reiner, The Politics of the Police
(Brighton, Sussex: Wheatsheaf Books, 1985), p. 1.
- Ibid., p. 2.
- Le travail policier peut également être
politique en ce sens qu'il a trait au "contrôle de comportements manifestement
politiques", ibid. Dans cette forme de travail policier, que Brodeur a
gentiment appelé le "travail policier de haut niveau", c'est le processus
politique lui-même qui est voir J.-P. Brodeur, "High Policing and Low Policing:
Remarks About the Policing of Political Activities" (1983) 30:5 Social Problems
p. 508; voir aussi T. Bunyan, The Political Police in Britain (London: Quartiet
Books, 1977), A. Turk, Political Criminality (Beverly Hills: Sage, 1982).
- Reiner, supra, note 15, p. 46.
- Voir C.D. Dandeker, Surveillance, Power
and Modernity: Bureaucracy and Discipline from 1700 to the Present Day (Oxford: Polity
Press, 1990); Foucault, supra, note 2.
- W.R. Miller, "London's Police
Tradition in a Changing Society", S. Holdaway, ed., The British Police
(London: Edward Arnold, 1979), p. 14, à la p. 15. Voir également G.P. Alpert & R.G.
Dunham, Policing Urban America (Prospect Heights, III.: Waveland Press, 1988), p.
21.
- R.M. Fogelson, Big-City Police
(Cambridge: Harvard University Press, 1977), p. 49.
- Voir J.M. Jones, Organizational Aspects
of Police Behaviour (Guildford, Surrey: Gower, 1980), p. 8; M. Punch, Conduct
Unbecoming: The Social Construction of Police Deviance and Control (London: Tavistock
Publications, 1985), p. 75: J. Rubinstein, City Police (New York: Farras, Straus
& Giroux, 1973).
- Voir D. Bradley, "Some Key Issues
Facing Police Management", I. Freckelton & H. Selby, eds, Police in Our Society
(Sydney: Butterworths, 1988), p. 175, aux pp. 177-8; J. Wilson, Varieties of Police
Behaviour (Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1968), aux pp. 8 et 72.
On peut voir une dimension socio-légale et une dimension espace-temps
dans cette distance des policiers par rapport à la surveillance qui découle de
l'acceptation de l'idée de l"'indépendance de la police", un procédé
juridique qui aide à soustraire la police aux influences politiques (Stenning, 1982). Par
conséquent:
[TRADUCTION]
Dans tous les contextes de travail, il est difficile de faire respecter
la politique de la direction, mais, dans la police, il y a des écueils particuliers. En
tant qu'organisation, le service de police peut adopter et appliquer toutes sortes de
règles administratives et bureaucratiques, mais il lui est beaucoup plus difficile de
contrôler la prestation proprement dite des services policiers à la collectivité. En
raison de l'indépendance accordée à la charge de policier par la Constitution, le
service de police est peu en mesure d'adopter des règles limitant l'exercice du pouvoir
discrétionnaire du policier dans l'application de la loi. A.J.P. Butler, Police
Management (Aldershot: Gower, 1984), p. 107.
- Brown, supra, note 14, p. 90.
- Voir Dandeker, supra, note 19.
- La situation du policier est très
différente de disons, celle de la travailleuse d'usine qui, en plus d'être directement
supervisée, peut se voir imposer la "discipline" de la machine avec laquelle
elle travaille. Cette machine peut notamment fixer le rythme de son travail. Comme le
signale Lea:
[TRADUCTION]
Avec la fusion du travailleur et de la machine, la discipline est
désormais intégrée à la conception et au rythme de la machine. L'action du travailleur
est déterminée à l'avance par la structure et le mode de fonctionnement de la machine
et tout à fait indépendamment de l'autorité du capital. J. Lea, "Discipline and
Capitalist Development", B. Fine et al., eds. Capitalism and the Rule of
Law (London: Hutchinson, 1979), p. 76 à la p. 85.
- Brown, supra, note 14, p. 44.
- Voir Fogelson, supra, note 21, p.
21.
- Brown, supra, note 14, p. 14 à la
p. 38.
- Voir D. James, "Police - Black
Relations: The Professional Solution", Holdaway, ed., supra, note 20, p. 66 à
la p. 69.
- Brown, supra, note 14, p. 46. Ce
point de vue ne diminue en rien la valeur d'un point exposé plus haut, à savoir que la
police défend des intérêts. La question est de savoir quel intérêt est pertinent et
comment il peut être légitimé. Un service de police professionnel qui se plie à une
"pression administrative" (Brown, ibid., p. 46) plutôt qu'à la pression
de la collectivité est un instrument aux mains de l'État et des alliances d'intérêts
que défendent ses institutions et ses procédures. Une police bureaucratique est donc une
stratégie de pouvoir au sens où l'entend Foucault. Garland, supra, note 3. p.
137, énonce ce qui suit:
[TRADUCTION]
Foucault souligne que son concept de "stratégie" ne doit pas
être assimilé au plan de jeu d'un stratège particulier. C'est un terme qui désigne
plutôt un ensemble perceptible de pratiques institutionnelles ou d'actions politiques
appliquées à plusieurs endroits. Ces pratiques ou actions sont structurées et, dans une
certaine mesure, calculées, mais elles ne sont pas nécessairement coordonnées par un
seul décideur ou un seul organisme.
- MacNamara, supra, note 5, p. 132.
- D. Bayley, Patterns of Policing: A
Comparative International Perspective (New Brunswick, NJ: Rutgers University, 1985).
- Voir G. Marshall, "Police
Accountability Revisited", in D. Butler & A. Halsey, eds, Policy and Politics
(London: MacMillan Press, 1978). Voir également supra, note 23.
- Brown, supra, note 14, p. 43.
- T. Jefferson, The Case Against
Paramilitary Policing (Milton Keynes: Open University Press, 1990), pp. 46-7.
- Voir R.G. Hann, et al.,
"Municipal Governance and Accountability in Canada: An Empirical Study" (1985)
9:1 Canadian Police Journal 1, pp. 43-47.
- Wilson, supra, note 23, pp. 2-3.
Voir également Jones, supra, note 22, p. 2.
- Voir P.K. Manning, "The Social
Control of Police Work", Holdaway, ed., supra, note 20, p. 41 à la p. 42.
- Brown, supra, note 14, p. 44.
- Ibid., p. 47.
- Voir K.R. McCreedy, "The Changing
Nature of Police Management: Theory in Transition", A.W. Cohen, ed., The Future of
Policing (London: Sage, 1978), 59, pp. 60-1 et 69. Plumridge résume les résultats de deux études réalisées par
lui-même ("A Study of Police Management and Command Roles", 1988) et Males
("Police Management of Division and Sub-Division", 1983), qui ont permis de
cerner les caractéristiques de la culture de la gestion militaire et le "profil
organisationnel" qui s'y rattache:
- La structure était rigide, et l'on consacraft beaucoup d'énergie
à maintenir les rôles, les services, les règles, les procédures, les comités et la
tradition. C'était une culture hiérarchique, qui valorisait la déférence et la
conformité et qui respectait la chaîne de commandement.
- L'atmosphère était impersonnelle, guindée, empreinte de méfiance
et très axée sur l'action. La communication, évidemment restreinte, se faisait du haut
vers le bas, et les sentiments étaient cachés et réprimés.
- C'est la direction qui prenait les décisions et adoptait les
politiques, et les niveaux inférieurs n'avaient pas beaucoup voix au chapitre. Il ne
fallait pas discuter les décisions, et il y avait un mur entre l'adoption des politiques
et leur exécution.
- 4. Les valeurs et les attitudes de la direction visaient à contrôler
le personnel par l'imposition de sanctions découlant d'un pouvoir coercitif; on faisait
preuve de prudence à l'égard des risques et des erreurs -- ces dernières devaient être
évitées et elles étaient punies ... [et] la fermeté et l'esprit de décision
étaient considérés comme des traits essentiels.
M. Plumridge, "Management and Organisation Development in the
Police Service: The Role of Bramshill", P. Southgate, ed., New Directions in
Police Training (London: HMSO, 1988), p. 112 à la p. 118.
- Je sais gré à Jean-Paul Brodeur de
m'avoir rappelé l'importance de "l'exercice" comme stratégie disciplinaire.
- Voir Fogelson, supra, note 21, pp.
53-60; A.J. Reiss Jr. & D.J. Bordua, "Environment and Organization: A Perspective
on the Police", D.J. Bordua, ed., The Police: Six Sociological Essays (London:
John Wiley & Sons, 1967), 25 à la p. 48. Kuykendall et Roberg qualifient de
mécaniste cette structure militariste traditionnelle. Selon eux, le "modèle
mécaniste" compte cinq caractéristiques:
1. Spécialisation: La structure en vigueur fait en sorte que
les tâches et les activités organisationnelles sont rattachées à des postes clairement
définis; les membres se soucient essentiellement de leur propre travail et non de celui
de l'ensemble de l'organisation.
2. Hiérarchie: Les interactions entre les membres sont
généralement verticales (c.-à-d. de supérieur à subalterne), et les relations sont
régies par les instructions et les décisions émanant des supérieurs; les différences
de statut et de grade sont soulignées.
3. Autorité: La connaissance se situe uniquement au sommet de
la hiérarchie, où l'on assure la conciliation finale entre les différentes tâches et
où l'on évalue leur pertinence; le prestige est intériorisé (c.-à-d. que le statut
personnel au sein de l'organisation est largement déterminé par le poste et le grade du
membre). L'influence est fonction du poste occupé dans l'organisation.
4. Importance des règles: La définition précise des droits,
des obligations et des modes d'exécution liés à chacun des rôles fonctionnels guide le
comportement des membres; on insiste sur les moyens (ou sur la bonne façon d'accomplir un
travail) plutôt que sur le produit ou le service.
5. Importance du poste: L'obligation de rendre des comptes est
définie par la description de poste, et les récompenses dépendent essentiellement de la
capacité de suivre à la lettre les instructions des supérieurs; la loyauté envers
l'organisation et l'obéissance aux supérieurs sont valorisées.
J. Kuykendall & R.R. Roberg, "Mapping Police Organizational
Change" (1982) 20:2, Criminology, p. 241. Voir également J.H. Auten, "The
Paramilitary Model of Police and Police Professionalism" (1981) 4:2, Police Studies,
p. 67 aux pp. 68-9 où il décrit 19 caractéristiques des organisations paramilitaires
applicables aux services de police.
- E. Bittner, The Functions of the Police
in Modern Society (Washington, DC: US Government Printing Office, 1970).
- Fogelson, supra, note 21, p. 53.
Auten, supra, note 44, p. 68 souligne que le modèle militaire s'est imposé dans
les services de police américains en deux étapes:
[TRADUCTION]
Il semble que ceux qui ont étudié la situation ont aimé ce qu'ils
ont vu car, dans les années 1840, le modèle policier britannique a été importé aux
États-Unis, sans toutefois y être transposé intégralement. Comme le souligne Walker
(1976), [TRADUCTION] "même si la police américaine s'est modelée sur la police de
la région métropolitaine de Londres [...] elle était beaucoup moins centralisée, moins
militarisée, moins "professionnelle" et beaucoup plus politique qu'elle."
...
[Par conséquent], dans la première partie du XX' siècle aux
États-Unis, les corps policiers participaient au système de favoritisme qui était
enraciné dans la politique urbaine. La corruption était répandue dans bon nombre de
services de police, et la plupart d'entre eux étaient tout à fait inefficaces. Le
respect des règlements internes laissait largement à désirer. Soucieux de corriger ces
déficiences sur le plan de l'organisation et des opérations, les réformistes se sont
tournés vers le modèle organisationnel militaire pour faire régner la discipline et
supprimer la corruption dans la police. L'héritage du modèle de Peel a donc continué à
dominer dans le milieu policier américain; ce modèle se caractérise surtout par ses
aspects quasi militaires axés sur la discipline et le contrôle hiérarchique. C'est
ainsi que débuta la vieille tradition de la structure militaire au sein des corps
policiers américains.
- Auten, ibid., p. 67 commente
l'inspiration militaire de la "nouvelle police" en ces termes:
[TRADUCTION]
L'ère "moderne" de la police a débuté par la création de
la police de la région métropolitaine de Londres en 1829. Deux commissaires, l'un avocat
et l'autre ex-officier de l'Armée britannique, ont été choisis pour superviser
l'organisation et le fonctionnement du service. [...] Ce dernier était structuré selon
un modèle militaire ou paramilitaire. Si l'on examine les débuts de la police
britannique, on se rend compte que la définition littérale du terme paramilitaire
s'applique exactement à l'organisation fondée par sir Robert Peel en 1829. L'émergence
de cette structure organisationnelle tient fort probablement à plusieurs raisons. La
première est directement liée à Peel lui-même. Non seulement a-t-il créé la Metropolitan
Police Act de 1829-1830, mais il a également conçu les principes qui régissent
l'organisation et le fonctionnement de la "nouvelle" police. Si l'on se penche
sur ces principes, on découvre que celui que Peel avait mis en tête de liste était le
suivant: [TRADUCTION] "La police doit être stable, efficiente et organisée selon un
modèle militaire." Peel a également indiqué que d'anciens sous-officiers
militaires seraient tout désignés pour faire partie du service.
La deuxième raison tient au fait qu'il n'y avait pour ainsi dire aucun
autre modèle organisationnel à imiter. Les diverses théories qui ont cours aujourd'hui
dans les domaines de l'organisation et de la gestion n'avaient pas encore vu le jour en
1829. Mis à part le modèle militaire, le seul autre modèle solidement établi était
l'église catholique ou l'églîse anglicane. Même si l'église n'est pas une
organisation militaire au sens strict du terme, on aurait du mai à trouver, tant à
l'époque que maintenant, une organisation qui soit plus paramilitaire.
- Fogelson, supra, note 21, p. 54.
- Voir P.C. Stenning, "Trusting the
Chief: Legal Aspects of the Status and Political Accountability of the Police in
Canada" (non publié, Faculty of Law, University of Toronto, 1983); Hann et al.,
supra, note 37.
- Fogelson, supra, note 21, p. 57.
- Le point de vue des politiciens locaux,
qui a été discrédité par ceux qui considéraient le contrôle politique centralisé
comme partisan, était très différent. Brown, supra, note 14, p. 12 mentionne:
[TRADUCTION]
Par contre, les politiciens locaux, qui n'étaient pas tous liés à
des organisations politiques, soulignaient que l'utilisation du pouvoir policier devait
tenir compte des moeurs et des valeurs d'une collectivité particulière. Le contrôle sur
le pouvoir discrétionnaire de la police reposait sur l'idée que la police devait faire
partie de la collectivité et non se situer au-dessus d'elle.
- Fogelson, supra, note 21, p. 59.
- Voir T.A. Critchley, A History of
Police in England and Wales: 900-1966 (London: Constable, 1978).
- Great Britain, Royal Commission on
Police. Final Report (London: HMSO, 1962); L. Lustgarten, The Governance of the
Police (London: Sweet & Maxwell, 1986); Hann et al., supra, note 37.
- L. Brown & C. Brown, An
Unauthorized History of the RCMP (Toronto: James Lewis and Samuel, 1973); Le
Rapport de la Commission Marin, supra, note 7, Jefferson, supra, note
36.
- Le Rapport de la Commission Marin, ibid.,
p. 16.
- Brown, supra, note 14, p. 56.
- Jefferson, supra, note 36, p. 47.
- Jefferson, ibid., commentant cette
affirmation et le débat qui l'entourait, Jefferson (1990, p. 47) a dit:
[TRADUCTION]
Il a fallu beaucoup de temps avant que ne soit reconnu l'écart entre
les obligations idéales (impartiales) imposées par la charge de policier et les
décisions réelles (partiales) prises chaque jour par les policiers. Lorsque cet écart a
été reconnu, la notion de pouvoir discrétionnaire de la police était née.
L'hypothèse prudente selon laquelle l'exercice de ce pouvoir discrétionnaire était
relativement limité a permis de garder plus ou moins intacte la foi en l'application
impartiale de la loi. Mais l'essor d'une sociologie radicale du travail policier, qui
insistait sur les différences dans l'exercice du pouvoir discrétionnaire, suivant la
classe, a exposé un aspect caché du travail policier.
- Cette situation s'est produite en partie
parce que les associations et les syndicats de policiers s'opposaient à la rigueur de
l'exercice et à la façon dont on étendait la discipline policière à la vie privée
des agents. Commentant cette résistance, Reiner a cité les commentaires d'un policier en
uniforme de Grande-Bretagne:
[TRADUCTION]
Le code de discipline est plutôt désuet, et lis [la Fédération de
la police] n'ont rien fait à ce sujet [...] On ne peut pas être policier et avoir l'air
négligé, sinon on ne pourra pas commander le respect lorsqu'on porte un uniforme. Mais
la façon de commander ce respect ne peut pas être définie dans des textes [...] Il faut
leur laisser une marge de liberté ou ils ne pourront jamais inspirer le respect. Prenez
un étudiant qui marche dans la rue -- je dis un étudiant parce que c'est un exemple
facile. Il nous regarde et il se dit "Il est endoctriné, il porte la chemise et la
cravate!" Personnellement, j'aime porter la chemise et la cravate, mais je n'aime pas
qu'on m'impose de les porter et d'avoir l'air bien mis parce que je suis policier.
On ne peut pas se passer de règles et de règlements parce qu'il y aura toujours
quelqu'un pour faire le fou, s'injecter de l'hérdine, fumer de la mari et tout le reste.
Mais j'aimerais que nous soyons un peu plus libres de nos paroles et de nos actes.
R. Reiner, The Blue-Coated Worker: A Sociological Study of Police
Unionism (Cambridge: Cambridge University Press, 1978), p. 72. Ailleurs, commentant le
déclin de l'exercice pendant la deuxième moitié du siècle, Reiner, supra, note
15, p. 65, souligne:
[TRADUCTION]
L'exercice et la discipline occupaient aussi de moins en moins de place
à cause de la montée d'une idéologie de la "gestion des hommes" et de la
nécessité de suivre l'évolution des moeurs sociales pour parvenir à attirer des
recrues (Reiner, 1978, pp. 186-194).
- Fait important à signaler, l'exercice a
été, à un certain moment, quasi synonyme de formation. Les observations de Bunyard sur
la police de la région métropolitaine de Londres à ses débuts sont éclairantes à cet
égard:
[TRADUCTION]
Il importe de noter que, à l'origine, les policiers recevaient pour
toute formation de l'exercice de style militaire; ce n'est que beaucoup plus tard que l'on
a jugé nécessaire de donner des cours systématiques sur les guides et instructions
écrites et de prévoir des périodes pendant lesquelles les directeurs donneraient une
formation aux agents et officiers ainsi réunis pour une heure à partir du début de la
réunion, leur liraient les ordres généraux ainsi que les règles et règlements
principaux pour leur gouverne et leur orientation, et leur en expliqueraient à fond la
teneur.
R.S. Bunyard, Police: Organisation and Command (Estorer,
Plymouth: Macdonald & Evans, 1978), p. 85.
- Le Rapport de la Commission Marin, supra,
note 7, p. 19.
- Reiner, supra, note 60, p. 257.
- R. Harris, The Police Academy. An
Inside View (New York: John Wiley, 1973).
- Brown, supra, note 14, pp. 88-9.
- D. Bradley, N. Walker & R. Wilkie, Managing
the Police (Brighton: Wheatsheaf, 1986), p. 193.
- Je suis reconnaissant à Jean-Paul Brodeur
d'avoir attiré mon attention sur l'importance des infractions mineures à la discipline
policière.
- Brown, supra, note 14, p.89.
- Reiner, supra, note 15, p. 53.
- W.R. Miller, Cops and Bobbies
(Chicago: University of Chicago Press, 1977), p. 40.
- Jefferson établit une distinction entre
la supervision directe et indirecte. La deuxième englobe à la fois la formation, comme
je l'ai noté dans le présent document, et la tenue de dossiers. Voir Jefferson, supra,
note 36, pp. 63 et 76.
- Voir, pour un exemple britannique, Jones, supra,
note 22, pp. 29-30.
- L.O. 1990, chap. 10.
- Les tribunaux civils et les tribunaux de
service interprètent parfois ces paramètres d'une façon qui les rend moins restrictifs
que ne pourrait le laisser croire une lecture naïve: Voir D.J. McBarnet The Legal Context
of Policing", Holdaway, ed., supra, note 20, p. 24. Il n'est pas établi
clairement s'il faut en conclure que ces règles ne font que légitimer une conduite
policière inappropriée sans la restreindre ou si elles la restreignent effectivement. En
d'autres termes, on ne s'entend pas vraiment sur la question de savoir si ces règles sont
effectivement des "règles pour la déviance policière": Voir McBarnet, ibid.;
R.V. Ericson, "Rules for Police Deviance", C.D. Shearing, ed., Organizational
Police Deviance: Its Structure and Control (Toronto: Butterworths, 1981).
- Voir H. Goldstein, Policing a Free
Society (Cambridge, Mass.: Bollinger, 1977). Voir également A. Blumberg & F.
Niederhoffer, eds, supra, note 5, p. 141; R.V. Ericson, Making Crime: A Study of
Detective Work (Toronto: Butterworths, 1981); R.J. Lundman, Police Behaviour: A
Sociological Perspective (New York: Oxford University Press, 1980), pp. 241-53;
Shearing, ed., ibid.; J.H. Skolnick, Justice Without Trial (New York: J.
Wiley and Sons, 1966), p. 219; Butler, supra, note 23, p. 111 présente ainsi ce
conflit:
[TRADUCTION]
L'aliénation chez les policiers semble venir du fait que des officiers
des opérations, des agents et probablement certains superviseurs de niveau 1 ont le
sentiment de poursuivre des objectifs différents de ceux de leurs supérieurs. Les
simples policiers privilégient une philosophie d'action de la rue, et des pouvoirs
discrétionnaires relativement sans, entrave que l'on exerce en se fiant à son
expérience passée. Cette orientation semble entrer en contradiction avec les objectifs
apparents des gestionnaires supérieurs en ce qui concerne la discipline administrative et
le respect des règles et des procédures comme fins en soi. C'est un conflit entre le
risque inhérent au travail policier de la rue et la prudence extrême du bureaucrate.
Cette aliénation entre la culture policière de la rue et les valeurs des gestionnaires
supérieurs semble se manifester relativement tôt après l'entrée en fonction des
recrues.
- M. Finnane, "Police Corruption and
Police Reform: The Fitzgerald Inquiry in Queensland, Australia", (1990), Policing
and Society, 1:159-171.
- Brown, supra, note 14, p. 92.
- Punch, supra, note 22, pp 1-20.
L'ordre est souvent le produit d'un conflit entre différentes façons de faire: Stenning
& Shearing, supra, note 13. Cette observation vaut particulièrement pour les
relations employeur-employés: voir, par exemple, P.K. Edwards & H. Scullion,
"Deviance Theory and Industrial Praxis: A Study of Discipline and Social Control in
an Industrial Setting" (1982) 16:3 Sociology pp. 322-340. Punch, ibid., p. 181
fait le commentaire suivant
[TRADUCTION]
Toute organisation abrite une organisation informelle - une
organisation fantôme dans laquelle se jouent des jeux de pouvoir... (Kanter, 1977, p.
164)
En ce qui concerne expressément la réaction à un comportement
policier mettant publiquement l'organisation dans l'embarras, Punch écrit:
[TRADUCTION]
Face au scandale, il y a deux niveaux de stratégies qui permettent
d'éviter de se faire apposer une étiquette de déviants; la stratégie qui vient du
sommet de la hiérarchie et qui vise à éviter à l'organisation d'être étiquetée
comme déviante tend à individualiser le problème, à trouver un bouc émissaire et à
endosser la théorie du fruit pourri parmi le lot; celle qui vient de la base, pour sa
part, consiste à rejeter le blâme vers le sommet de la hiérarchie en lançant une
campagne de dénigrement qui laisse supposer que la déviance est largement répandue. Les
niveaux supérieurs accusent les niveaux inférieurs de déloyauté, alors que ceux-ci se
perçoivent comme les défenseurs des véritables buts de l'organisation et estiment qu'on
les accuse précisément de ce que l'organisation a toujours exigé d'eux [...] Les
"travailleurs" de la bureaucratie policière ne sont pas des acteurs obséquieux
et serviles; ce sont des gens qui défendent activement et énergiquement leur définition
de la situation et leur concept d'eux-mêmes et qui sont prêts à lutter contre
l'autorité hiérarchique lorsqu'elle perd sa légitimité. Si les membres des rangs
inférieurs se sentent trahis par l'organisation, ils peuvent n'éprouver aucun remords à
l'éclabousser, tant pour se défendre que pour se venger.
- Brown, supra, note 14, p. 286.
- Voir Bittner, supra, note 45, p.
60; Le Rapport de la Commission Marin, supra, note 7, pp. 116-117; C.D.
Shearing, "Subterranean Process in the Maintenance of Power" (1981) 18:3, Canadian
Review of Sociology & Antropology.
- Voir C.D. Shearing, "Déviance and
Conformity in the Reproduction of Order", Shearing, ed., supra, note 74;
Shearing & Ericson, supra, note 9.
- Brown, supra, note 14, pp. 49-50.
- Shearing, supra, note 80.
- Voir McBarnet, supra, note 74;
Ericson, supra, note 74.
- Brown, supra, note 14, p. 50.
- Voir Shearing, supra, note 81.
- Voir Shearing, supra, note 8.
- R.A. Duff, Trials and Punishments
(Cambridge: Cambridge University Press, 1986), pp. 233-34.
- Garland, supra, note 3, p. 136.
- N. Machiavel, The History of Florence
and the Prince, rev'd ed. (London: Henry G. Bohn, 1854), p. 457.
- Le Rapport de la Commission Marin, supra,
note 7, p. 133.
- Bunyard, supra, note 61, pp.
348-49.
- Bittner, supra, note 45, pp. 59-60.
- Ibid., P. 61.
- Ibid., p. 62, Bittner estime aussi
que le modèle militaire a plutôt nui à la création d'une police véritablement
professionnelle en encourageant la résistance des subalternes. Ainsi, il écrit aux pp.
67 et 68:
[TRADUCTION]
L'approche bureaucratique militaire face à la
"professionnalisation" de la police exerce une influence pathologique qui se
manifeste notamment par le renforcement des tendances vers un individualisme professionnel
et une solidarité fraternelle défensive auxquels elle s'oppose pourtant en principe. La
prolifération des règlements officiels et le soin constant accordé à leur application
-- ne serait-ce qu'en apparence -- engendrent une communication qui va presque
exclusivement du haut vers le bas de la chaîne de commandement. Même si la majeure
partie de cette communication ne se rapporte pas vraiment aux réalités du travail
policier ou ne s'y rapporte que d'une façon très superficielle, elle inonde pour ainsi
dire toutes les voies au maximum. Bien que les corps policiers dépendent presque
entièrement de la perspicacité et du jugement de leurs membres pour accomplir le travail
et que les citoyens qui sollicitent l'intervention de la police soient toujours en contact
avec des agents dont les décisions sur le bien-fondé de l'affaire sont finales, ils
n'ont pour ainsi dire aucune information en retour si ce n'est les dossiers tenus à des
fins purement statistiques. Même si les membres n'avaient aucune raison personnelle de
priver l'organisme de renseignements essentiels, le système les inciterait toujours à le
faire parce qu'il n'offre aucune voie permanente de communication vers le haut. Ce qui ne
veut pas dire que ceux qui occupent des postes de commandement n'aimeraient pas être
informés de ce que savent leurs subalternes. Au contraire, ils dénoncent la
dissimulation. Mais ils ne semblent pas se rendre compte qu'ils ne peuvent s'attendre à
une communication ascendante quelconque de la part de policiers-bureaucrates-soldats qui
sont conditionnés à obéir au doigt et à l'oeil aux règlements et qui répondent à
tout coup à la question même la mieux intentionnée, du genre "Qu'en
pensez-vous?", par "Votre décision sera la mienne, Monsieur!"
- Le Rapport de la Commission Marin, supra,
note 7, p. 133.
- Ibid., p. 134.
- Ibid., p. 135.
- P. Schuck, Suing Government: Citizen
Remedies for Official Wrongs (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1983), p. 3.
- Voir J. Hunerman, "Discipline Without
Punishment" (1964) 42 Harvard Business Review 62.
- Dans une critique de C.D. Shearing &
P.C. Stenning, "From the Panopticon to Disney World: the Development of
Discipline", A. Doob & E. Greenspan, eds, Perspectives in Criminal Law: Essays
in Honour of John LI. Edwards (Aurora, Ontario: Canada Law Book, 1985), p. 335, qui
avait décelé une tendance à mettre l'accent sur l'approche corrective, Henry propose
trois solutions de rechange à l'approche punitive dans l'optique de l'entreprise privée,
soit la discipline corrective - représentative, la discipline adaptive - participative et
la discipline célébrative - collective: S. Henry, "Disciplinary Pluralism, Four
Models of Private Justice in the Workplace" (1997), p. 35 The Sociological Review
p. 279. L'approche corrective présentée dans le présent rapport reprend des éléments
de chacune de ces solutions.
- Voir V.A. Leonard & H.W. More, Police
Organization and Management (Mineola, N.Y.: The Foundation Press, 1982); S. Souryal, Police
Organization and Administration (Cincinnati, Ohio: Aggrimage, 1985); E.A. Thibault,
L.M. Lynch & R.B. McBride, Proactive Police Management, 2d ed. (Englewood
Cliffs, N.J.: Prentice Hall, 1990).
- Voir President's Commission on Law
Enforcement and Administration of Justice, Task Force Report: Police (Washington,
D.C.: US Government Printing Office, 1967), pp. 42-47; P.M. Whisenand & R.F. Ferguson,
The Managing of Police Organisations (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice Hall, 1973)
p. 201.
À cette date, évidemment, le modèle
inspiré de l'entreprise privée avait changé dès lors que la théorie de la gestion
avait commencé à remettre en question l'approche bureaucratique traditionnelle et ce que
Henry appelle la "discipline punitive-autoritaire" au travail. Henry, supra,
note 101, p. 281. Stinchcombe résume ainsi ce plus vaste débat:
[TRADUCTION]
Le modèle bureaucratique classique en est venu à dominer toutes les
facettes de notre vie, à un point tel qu'il était presque reconnu comme étant le statu
quo. Mais alors qu'elle allait vers une institutionnalisation irrévocable, la
bureaucratie a dû affronter un nouveau vent d'individualisme opposé à la prédilection
pour les grands ensembles qui était à la base de son essor. La structure qui avait
déjà été vantée pour son efficience était soudain considérée comme lourde; les
règles et les règlements considérés autrefois comme l'essence même de l'impartialité
étaient dorénavant jugés arbitraires et discriminatoires; et, ce qui est peut-être le
plus important, des employés qui avaient déjà été dociles se levaient comme des
géants sortant de leur léthargie pour s'opposer ensemble aux effets déshumanisants du
contrôle bureaucratique.
J.B. Stinchcombe, "Beyond Bureaucracy: A Reconsideration of the
'Professional' Police" (1980) 3:1 Police Studies, p. 4,9.
- R.J. Marin, "Police Management Issues
Under Financial Restraint" (1984) 8:1 Canadian Police College Journal 1.
- Sanctions dans la police, supra,
note 1.
- J. Redeker, Discipline: Policy and
Procedure (Washington: Bureau of National Affairs, 1983).
- Sanctions dans la police, supra,
note 1, p. 8.
- On trouvera un énoncé antérieur des
principes de la "discipline positive", Huberman, supra, note 100, pp. 65-67.
- Cité dans Sanctions dans la police, supra,
note 1, p. 9.
- Voir A. Goldsmith, "Taking Police
Culture Seriously: Police Discretion and the Limits of Law" (1990) 1 Police Society,
p. 91 aux pp. 97..100; Bunyard, supra, note 61, p. 209.
- Marin, supra, note 104, p. 9.
- Sanctions dans la police, supra,
note 1, p. 11.
- G.W. Adams, Grievance Arbitration of
Discipline Cases: A Study of the Concepts of Industrial Discipline and their Results
(Kingston, Ontario: Industrial Relations Centre, Queen's University, 1978), p. 2. Voir
également P. Barnacle, Arbitration of Discharge Grievances in Ontario: Outcomes and
Reinstatement Experiences, Research and Current Issues Series No. 6, (Kingston,
Ontario: Industrial Relations Centre, Queen's University, 1991). Sanctions dans la police,
supra, note 1, pp. 3-4 est encore plus affirmatif:
Il y a cependant une ombre au tableau: les sanctions disciplinaires
imposées à titre de punition sont un moyen relativement inefficace d'enseigner ou de
susciter un comportement socialement souhaitable. Nous le savons d'ailleurs depuis des
siècles; c'est une question de bon sens, que l'expérience confirme. Plus récemment, des
psychologues du comportement et d'autres spécialistes qui étudient systématiquement les
principes de l'apprentissage ont confirmé ce que nous savions déjà: les diverses
méthodes de renforcement positif et de modelage (enseignement par imitation) sont
beaucoup plus efficaces que le conditionnement aversif (punitions) pour contrôler le
comportement.
- Adams, ibid.
- W.G. Archambeault et C.P. Fenwick, "A
Comparative Analysis of Japanese and American Police Organizational Management Models: The
Evolution of a Military Bureaucracy to a Theory and Organization", Police Studies
(1983) 6:3 Police Studies (3). Voir également W. Ames, Police and Community in
Japan (Berkeley: University of California Press, 1981) et Sanctions dans la police, supra,
note 1.
- Archambeault & Fenwick, ibid.,
p. 6.
- W. Westley, Violence and the Police: A
Sociological Study of Law, Custom and Morality (Cambridge, Mass.: the MIT Press,
1970).
- Voir Brown, supra, note 14;
Shearing, supra, note 80.
- D. Bayley, Forces of Order: Police
Behavior in Japan and United States (Berkeley: University of California Press, 1976).
- Voir Bittner, supra, note 45;
Stinchcombe, supra, note 103, p. 53.
- Archambeault & Fenwick, supra,
note 115, p. 6.
- Stinchcombe, supra, note 103, p.
60.
- Voir, e.g., Bunyard, supra, note
61, pp. 346-47.
- Cette idée de l'adhésion aux règles
ressort très clairement de la proposition de Redeker selon laquelle la discipline
positive englobe le renforcement progressif du lien entre l'employé et les règles de
l'organisation qui l'emploie:
- Initiation à l'emploi - L'employeur consacre beaucoup de temps au nouvel employé pour
s'assurer qu'il comprend bien toutes les règles du milieu de travail, leur nécessité et
leur importance. L'employé signe une déclaration par laquelle il signifie formellement
son adhésion à ces règles de conduite.
- Période d'essai - À la fin de toute période d'essai, on demande à l'employé s'il
souhaite devenir un employé permanent, ce qui suppose de sa part l'acceptation des
règles de la compagnie ou de l'organisation et l'engagement de les observer. Si
l'intéressé accepte l'offre de l'emploi permanent, son supérieur lui explique de
nouveau les politiques et les règles de la compagnie, et l'employé réitère
formellement son accord et son engagement en signant une deuxième déclaration. Ce
renouvellement de l'engagement fait ressortir l'importance des règles et des politiques,
et établit un lien consensuel entre l'employé et son supérieur. Ainsi, le supérieur a
personnellement intérêt à ce que l'employé réussisse, et il se sentira plus à l'aise
s'il doit confronter l'employé au sujet d'un éventuel manquement.
- Premier manquement - S'il ne s'agit pas d'une faute grave, le supérieur en discute avec
l'employé et lui demande de confirmer qu'il comprend bien la règle ainsi que son
obligation de la suivre. Le compte rendu de cet entretien est par la suite transmis à
l'employé.
- Deuxième manquement - L'employé est de nouveau conseillé par son supérieur et
invité à réaffirmer son désir de conserver son emploi en signant un document spécial
dans lequel il réitère son adhésion aux règles et aux politiques de l'entreprise.
Cette réaffirmation spéciale vise à exprimer sans équivoque que les deux parties
reconnaissent que leur association volontaire - ou le contrat d'emploi - dépend de
l'acceptation des règles en vigueur. L'employé n'a pas l'impression d'avoir été puni,
mais éprouve plutôt le sentiment d'avoir manqué à un engagement personnel important.
- Troisième manquement ou manquement subséquent - À cette étape, le supérieur demande
directement à l'employé: "Voulez-vous continuer à travailler ici?". Si
l'employé répond par l'affirmative, le supérieur lui demande de signer un document dans
lequel il ou elle
- reconnais avoir enfreint une règle,
- exprime son désir de conserver son emploi,
- réitère son acceptation des règles de l'entreprise et sa volonté de les suivre,
- reconnaît que tout nouveau manquement signifiera qu'il ou elle ne tient pas à
conserver son emploi et constituera une cessation volontaire d'emploi.
Cité dans Sanctions dans la police, supra, note 1, pp.
7-8.
- Ce point de vue fait écho à la théorie
sociologique des années 1950 et 1960 selon laquelle la conformité et la déviance
étaient fonction du lien avec des règles intériorisées et des possibilités d'agir
conformément à ces règles: T. Hirshi, Causes of Delinquency (Berkeley:
University of California Press, 1969).
- Ce souci des règles et de l'impartialité
est conforme à la notion de la bureaucratie de Weber: Voir H.H. Gerth & C.W. Mills,
eds, From Max Weber: Essays in Sociology (New York: Oxford University Press, 1946),
pp. 196-204. Commentant l'évolution des relations de pouvoir, Dandeker mentionne que
quatre changements survenus dans les relations entre les autorités centrales, les
populations visées et les intermédiaires dans les systèmes de pouvoir administratif
caractérisent les systèmes de contrôle modernes: Dandeker, supra, note 19, p.
196. Le premier de ces changements a trait aux règles et au processus de
bureaucratisation identifié par Weber.
- Brown, supra, note 14, p. 292.
- Voir R.V. Ericson & C.D. Shearing,
"The Scientification of Police Work", G. Bohne & N. Stehr, eds, The
Knowledge Society. Sociology of Science Yearbook, Vol. 10 (Dordrecht: Reidel, 1986).
- Voir Shearing, supra, note 8.
- Brown, supra, note 14, p. 88.
- Auten, supra, note 44.
- Voir M.R. Chatterton, "The
Supervision of Patrol Work Under the Fixed Points System", Holdaway, ed., supra,
note 20, p. 83.
- J.H. Skolnick & D.H. Bayley, The
New Blue Line: Police Innovation in Six American Cities (New York: The Free Press,
1986), p. 7.
- D.K. Das, "Military Models of
Policing: Comparative Impressions" (1986) 10:4 Canadian Police College Journal.
D. 267.
- Punch, supra, note 22, p. 95. La
résistance au changement vient tout autant des associations de policiers que des
gestionnaires. Si la direction et les représentants des subalternes divergent d'opinion
sur bien des points, comme les conditions d'emploi et la protection accordée aux membres
dans le processus disciplinaire, ils s'entendent sur la valeur du modèle militaire:
Reiner, supra, note 60, pp. 88-92.
- Voir Sanctions dans la police, supra,
note 1; McCreedy, supra, note 42, p. 70. Cette réaction est conforme à
l'observation selon laquelle les organisations résistent, en général, aux innovations:
voir H. Kaufman, The Limits of Organizational Change (University, Alabama: The
University of Alabama Press, 1971), p. 11. Kaufman déclare aux p. 39 et 40 que:
[TRADUCTION]
Une multitude de forces [...] font en sorte que les organisations
continuent à faire ce qu'elles faisaient, exactement de la même manière qu'avant. Les
avantages collectifs que l'on reconnaît généralement à la stabilité et l'opposition
au changement fondée sur la reconnaissance de l'avantage courant, la protection de la
qualité et les coûts du changement constituent une base solide pour résister à tous
les efforts de remodelage des organisations ou de modification de leur comportement.
- Bradley, supra, note 23, pp. 180 et
184.
- Foucault, supra, note 2.
- C. Smart, Feminism and the Power of Law
(London: Rutledge, 1989), p. 14.
- Voir S. Cohen, "Taking
Decentralization Serlously: Values, Visions and Policies", J. Lowman, R.J. Menzies
& T.S. Palys, eds, Transcarceration: Essays in the Sociology of Social Control
(Aldershot: Gower, 1987), p. 358; Garland, supra, note 3; T. Mathiesen, "The
Eagle and the Sun: On Panoptical Systems and Mass Media in Modern Society", Lowman,
Menzies & Palys, eds, ibid., 59. Je remercie Alan Hunt d'avoir mis à ma disposition
un document non publié qui jette un regard critique sur la conception qu'avait Foucault
de la loi et du pouvoir.
- Smart, supra, note 139, p. 14.
- Duff, supra, note 88, p. 233.
- Le Rapport de la Commission Marin, supra,
note 7, p. 19.
- Voir Shearing & Ericson, supra,
note 9.
- Foucault, supra, note 2.
- Garland, supra, note 3, p. 143.
- En faisant valoir ce point de vue, ils
adoptent un argument qui est bien établi dans les ouvrages sur les règles. Voir Shearing
et Ericson (1991) à ce sujet. Voir Shearing & Ericson, supra, note 9.
- Voir J. Butler, Gender Trouble:
Feminism and the Supversion of Identity (New York: Routledge, 1990), pp. 1-5 et pp.
140-41.
- Voir C. Weedon, Feminist Practice and
Poststructural Thepa (New York: Basil Blackwell, 1987), p. 30.
- Voir J.B. White, Justice as
Translation: An Essay in Cultural and Legal Criticism (Chicago: The University of
Chicago Press, 1990).
- Voir Weedon, supra, note 149.
- Voir Gadand, supra, note 3, p. 214.
- Ibid.
- P.C. Stenning et ai., "Controlling
Interests: Two Conceptions of Order in Regulating a Financial Market", M.L.
Friedland, ed., Securing Compliance: Seven Case Studies (Toronto: University of
Toronto Press, 1990), p. 88.
- Voir Mathiesen, supra, note 140.
- Voir M Foucault, The History of
Sexuality. Vol. 1: An Introduction, trans. R. Hurley (New York: Random House, 1978);
M. Foucault, "The Order of Discourse: in R. Young, ed., Untying the Text: A
Post-Structuralist Reader (London: Routledge & Kegan Paul, 1981).
- Bayley, supra, note 119.
- Ibid., p. 72.
- Ibid., p. 71.
- Ibid., p. 72.
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