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Paragraphe 31(1) de la Loi sur la GRC : Le critère de la qualité pour agir

par Lisa Thiele, Avocate
avril 1999

Dans l'examen des griefs, un aspect qui fait souvent l'objet d'une analyse - et d'une certaine confusion - est celui qui concerne les exigences du paragraphe 31(1) de la Loi sur la GRC, c'est-à-dire de la qualité pour agir dans la présentation d'un grief. Le Comité a entrepris un bref examen des exigences législatives, des questions qui se sont le plus souvent posées dans les griefs passés, et de certains pièges que présente l'interprétation de cette partie de la Loi. Le paragraphe 31(1) donne à un membre à qui une « décision, un acte ou une omission liés à la gestion des affaires de la Gendarmerie cause un préjudice » le droit de présenter un grief, dans le cas où la Loi, ses règlements ou les consignes du commissaire ne prévoient aucune autre procédure pour corriger ce préjudice. C'est à ces exigences que nous attribuons l'expression qualité pour agir.

La qualité pour agir, dans son sens juridique général, concerne la question de savoir si la personne qui institue un recours ou dépose une plainte est fondée de le faire, c'est-à-dire si elle a un intérêt personnel suffisant à faire valoir dans le différend. En d'autres termes, une personne doit, de façon générale, être personnellement touchée pour qu'elle soit considérée apte à engager une action ou une contestation devant un tribunal. Il ne suffit pas qu'elle souhaite tout simplement contester une décision ou une disposition législative en engageant un débat théorique. Comme le notait le juge en chef de la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Canada c. Borowski, [1981] 2 R.C.S. 575, « le simple dégoût n'a jamais été un motif pour demander l'intervention d'une cour ». Dans le contexte du paragraphe 31(1), il s'agit d'abord de savoir si un membre subit un préjudice, en conséquence de la décision, de l'acte ou de l'omission qui fait l'objet de son grief.

Que signifie le fait de subir un préjudice ?

Dans son analyse du critère du préjudice, le Comité a expliqué que, pour qu'un grief soit déposé, il ne suffit pas qu'un membre soit simplement en désaccord avec une politique de la Gendarmerie. Le membre doit démontrer que l'application de cette politique, ou toute autre décision, acte ou omission de la Gendarmerie, a un effet négatif sur lui personnellement. Comme il l'expliquait dans l'affaire CEE 2800-92-003 (G-077) :

Ainsi, l'obligation d'avoir qualité pour agir est la condition qui distingue les membres qui mettent en question les actes de la Gendarmerie qui, à leur avis, portent atteinte à leurs droits ou à leurs intérêts personnels, des membres qui le font simplement parce qu'ils constatent une erreur dans la gestion des affaires de la Gendarmerie. La procédure applicable aux griefs décrite dans la Loi sur la GRC prévoit le recours à un tribunal quasi judiciaire pour régler les litiges concernant les droits et les intérêts personnels. Elle ne vise pas à fournir une méthode générale pour corriger les erreurs administratives. Cela ne signifie pas que les membres qui sont d'avis que des erreurs ont été commises dans la gestion des affaires de la Gendarmerie ne peuvent pas en discuter avec leurs collègues... Cependant, le requérant ne peut invoquer la partie III de la Loi sur la GRC pour obtenir que ces erreurs soient corrigées à moins que ses droits et ses intérêts personnels ne soient en jeu.

Ce que cela signifie en pratique, c'est qu'un membre n'est pas fondé à présenter un grief concernant une décision, un acte ou une omission s'il ne démontre pas que cette décision, cet acte ou cette omission lui cause un préjudice personnel. Parmi les exemples de cas où cette règle a été débattue, citons les griefs dans lesquels des membres ont voulu contester certaines exigences particulières applicables à une possibilité d'avancement, comme des exigences linguistiques, sans pour autant préciser en quoi leurs intérêts étaient compromis. Dans de tels cas, le critère du préjudice n'est pas respecté. Il y a en revanche les cas où des membres pourraient se plaindre des mêmes exigences imposées pour une possibilité d'avancement, et où ils démontrent qu'ils ont posé leur candidature au concours, et qu'elle a été rejetée en raison des exigences mêmes, ou qu'ils n'ont pas posé leur candidature, même s'ils voulaient le faire, en raison de ces exigences. Un intérêt personnel de cette nature sera suffisant pour établir le préjudice.

L'exigence selon laquelle un membre doit démontrer en quoi il subit un préjudice est facile à respecter. Elle n'exige pas qu'un membre établisse au tout début d'un grief un avantage concret qui lui reviendra s'il obtient gain de cause, ou un avantage concret qu'il a perdu à cause de la décision dont il se plaint. Dans l'exemple ci-dessus, un membre n'aurait pas besoin, afin d'avoir qualité pour agir dans la contestation des exigences linguistiques d'un concours, d'établir que, mis à part ces exigences, il serait assuré d'obtenir le poste. La perte de la possibilité pour lui de poser sa candidature serait suffisante pour montrer l'intérêt personnel requis. Il suffit, pour respecter le critère du préjudice, de démontrer que la décision, l'action ou l'omission qui est contestée a un effet sur le membre personnellement.

Qualité pour agir par opposition au bien fondé du grief

Il importe aussi de faire une distinction, aux fins de décider si un membre a qualité pour agir, entre l'obligation d'avoir un intérêt personnel dans l'affaire et le bien-fondé du grief. La question de la qualité pour agir est une question préliminaire qui porte sur la capacité d'un membre de présenter un grief et ne concerne pas le bien-fondé ultime de la question de fond posée dans le grief. Le Comité a expliqué cette distinction importante de la manière suivante dans l'affaire CEE 3300-93-014 (G-125) :

Les droits du membre doivent être en cause pour que ce dernier ait qualité pour agir, mais il faut préciser qu'il ne s'agit pas d'une question concernant le fond du grief. La question de savoir si un membre a effectivement un droit particulier dans une situation donnée, droit qui devrait être confirmé, est une question concernant le fond, et non une question préliminaire concernant la qualité pour agir.

... Ce n'est pas parce que la Gendarmerie affirme qu'elle applique une politique de la Gendarmerie qu'un membre ne peut subir un préjudice. Le critère du «préjudice » n'empêche pas le membre de contester la validité ou l'interprétation d'une politique de la Gendarmerie ; il exige uniquement que le membre ait un intérêt personnel dans l'affaire. En outre, la question de savoir si le requérant peut avoir gain de cause en contestant une politique de la Gendarmerie afin de faire prévaloir les droits qu'il affirme avoir est une question concernant le fond du grief, et non la qualité pour agir. [souligné dans l'original]

À la lumière de ce qui précède, on doit donc se poser la question suivante lorsqu'on se demande si un membre répond au critère du préjudice : Le requérant a-t-il indiqué que la décision, l'action ou l'omission contestée a sur lui un effet personnel direct ? Des questions telles que Le requérant a-t-il le droit qui est affirmé dans le grief ? ou La demande du requérant est elle fondée, selon les dispositions d'une politique de la Gendarmerie ? sont des questions qui se rapportent au fond (ou bien-fondé) du grief, mais ne sont pas des considérations légitimes pour savoir si l'auteur a ou non qualité pour agir.

« liés à la gestion des affaires de la Gendarmerie »

Un membre qui subit un préjudice peut contester « une décision, un acte ou une omission ». Cette expression est formulée de sorte qu'il est permis aux membres de déposer des griefs à l'encontre d'une gamme variée de décisions, d'actes ou d'omissions qui les concernent personnellement, en autant qu'elle est liée « à la gestion des affaires de la Gendarmerie ». Le Comité a expliqué dans des cas antérieurs que cette expression s'entend de la gestion de ses affaires par la Gendarmerie. C'est-à-dire que la procédure de règlement des griefs ne peut servir à attaquer une décision qui n'a pas été prise au sein de la GRC. Par exemple, si la décision que l'on veut contester est une décision qui a été prise par le Conseil du Trésor, un membre ne peut la contester au moyen de la procédure de règlement des griefs énoncée dans la partie III de la Loi. Dans l'affaire CEE 2900-94-001 (G-129), le Comité expliquait que :

...dans la mesure où un grief selon la Loi sur la GRC vise à contester une politique en tant que telle, la contestation doit porter sur une politique établie par la Gendarmerie. À mon avis, la partie III de la Loi sur la GRC ne donne pas aux arbitres des griefs de la GRC le pouvoir de statuer sur une contestation directe de la validité d'une politique du Conseil du Trésor. Aucun pouvoir extraordinaire de cette nature n'est expressément conféré par la partie III de la Loi sur la GRC, et elle n'est pas non plus implicite dans ses dispositions générales... Vu la nature de la partie III de la Loi sur la GRC et plus précisément l'absence d'une formulation expresse donnant aux arbitres une compétence externe directe, je conclus que l'expression «liés à la gestion des affaires de la Gendarmerie » s'entend de la propre administration des affaires de la Gendarmerie.

Dans ce cas en particulier, le membre voulait contester le fait qu'aucune allocation d'adoption n'était possible pour les membres de la GRC. C'est le Conseil du Trésor qui, selon le paragraphe 22(1) de la Loi sur la GRC, établit la solde et les indemnités des membres de la GRC. En contestant l'absence d'une allocation d'adoption, le membre attaquait directement une décision, un acte ou une omission du Conseil du Trésor, et non une décision, un acte ou une omission attribuable à la Gendarmerie dans la gestion de ses affaires.

On doit souligner que l'exemple ci-dessus est très différent d'un grief où l'on affirmerait que la Gendarmerie a erré dans sa manière d'appliquer une politique du Conseil du Trésor. Dans bon nombre de ses décisions concernant les membres, la Gendarmerie interprète, applique et met en oeuvre des politiques qui ont été établies par le Conseil du Trésor. Les décisions concernant le droit à une réinstallation, l'attribution de frais juridiques sur les fonds publics, la prime au bilinguisme et le droit à des frais de déplacement n'en sont que quelques exemples. Ces décisions sont manifestement des décisions liées à la gestion des affaires de la Gendarmerie. Ce n'est que dans les rares cas où une politique est directement contestée, peut-être en raison de ses exclusions ou de ses inclusions, que l'affaire échappera à l'application du paragraphe 31(1) en raison du fait que la politique attaquée est une politique du Conseil du Trésor.

« aucune autre procédure pour corriger ce préjudice »

Le dernier critère du paragraphe 31(1) exige, à l'égard de la décision, de l'acte ou de l'omission, que « la présente loi, ses règlements ou les consignes du commissaire ne prévoient aucune autre procédure pour corriger ce préjudice ». Lorsqu'il existe un autre recours possible, alors un grief ne peut être déposé selon le paragraphe 31(1). Un exemple d'une telle procédure concerne les Consignes du commissaire (perte de compétences de base), que l'on trouve à l'Annexe X-3-3 du manuel d'administration. Ces consignes prévoient un mécanisme d'appel pour un membre à qui la solde n'est pas versée en raison de la perte d'une compétence de base pour l'accomplissement de ses fonctions. Vu l'existence de ce mécanisme, un membre ne pourrait déposer un grief relativement à une décision de ne pas lui verser sa solde par suite de la perte d'une compétence de base. Il lui faudrait plutôt recourir à cet autre mécanisme.

Outre chacun des critères du paragraphe 31(1), il y a un aspect final qu'il vaut la peine d'examiner brièvement, puisqu'il se rapporte à la question de la qualité pour agir. Il s'agit de la relation entre les délais de prescription et la qualité pour agir.

Qualité pour agir et délais de prescription

Il faut noter que ce que nous considérons lorsque nous évaluons la « qualité pour agir », c'est en général la capacité d'un membre de répondre aux conditions du paragraphe 31(1), de démontrer qu'il a un intérêt personnel dans le différend et que l'affaire en est une qui, par ailleurs, entre dans le champ d'application de la partie III de la Loi. Le respect des délais de prescription prévus par la Loi et énoncés au paragraphe 31(2) est une question différente, qui fait l'objet d'un examen distinct. Évidemment, il y a un lien nécessaire entre les deux, étant donné que le délai de prescription commence à courir à compter du moment où le membre subit un préjudice. Pour cette raison, la décision rendue sur une question dépend de la réponse à l'autre question et l'examen des deux aspects peut être rattaché. Néanmoins, il serait erroné que de dire que, si le grief d'un membre a dû être rejeté pour inobservation des délais, alors ce membre n'avait pas qualité pour agir. Il est tout à fait possible pour un membre de répondre aux conditions du paragraphe 31 (1), mais d'être néanmoins empêché d'exercer son grief parce qu'il a laissé s'écouler les délais de prescription prévus. Les paragraphes 31(1) et (2) posent tous deux des conditions préalables à l'arbitrage des griefs, des conditions qui limitent la juridiction de l'arbitre, mais ces deux dispositions soulèvent des questions distinctes.

Cette distinction présente une importance pratique. Plus précisément, la loi donne au commissaire ou à son délégué le pouvoir discrétionnaire de proroger les délais prévus par le paragraphe 31(2), mais il n'existe aucun pouvoir de conférer la qualité pour agir à un membre qui n'a pas subi de préjudice et qui par conséquent, ne répond pas aux critères du paragraphe 31(1).

Éviter les pièges possibles

1. « La membre n'est pas préjudiciée par la décision qui lui refuse le remboursement de ses dépenses parce qu'elle n'a pas encore engagé les dépenses en question ».

Ce raisonnement est erroné parce qu'il suppose qu'une décision doit avoir produit une conséquence concrète avant qu'un membre puisse avoir qualité pour agir. La loi ne renferme aucune exigence semblable. Dans la recommandation CEE 2400-93-007 (G-098), une membre se plaignait de la décision de la Gendarmerie de ne pas payer certains frais d'entreposage, mais elle n'avait pas encore effectivement payé elle-même les frais d'entreposage. Le Comité a estimé que la membre avait démontré qu'elle avait un intérêt personnel qui l'autorisait à contester la légitimité de la décision, et que cela suffisait à répondre au critère de la qualité pour agir. Il n'est pas nécessaire qu'un membre engage des dépenses à la suite d'une décision pour avoir un intérêt personnel qui l'autorise à contester cette décision.

2. « Le membre peut déposer une plainte auprès du Commissaire à la vie privée, et il n'a donc pas qualité pour agir ».

Ce raisonnement atteste une incompréhension des dispositions du paragraphe 31(1) concernant l'absence d'une autre procédure pour corriger le préjudice. Comme le Comité l'expliquait dans sa recommandation CEE 3300-94-003 (G-124), ces dispositions se rapportent uniquement aux autres procédures prévues par la Loi, ses règlements ou les consignes du commissaire. Par conséquent, la possibilité pour un membre de déposer une plainte auprès du Commissaire à la vie privée, auprès du Commissaire aux langues officielles, auprès de la Commission canadienne des droits de la personne ou auprès d'autres organismes extérieurs à la GRC, ne limite pas le droit de ce membre de déposer un grief selon la partie III de la Loi.

3. « Le membre n'a pas qualité pour agir parce que la décision a été prise en vertu d'une politique du Conseil du Trésor, sur laquelle la Gendarmerie n'a aucun pouvoir ».

Ce raisonnement est dangereux parce qu'il est incomplet. De nombreuses décisions sont prises dans le cadre de la gestion des affaires de la Gendarmerie, conformément à des politiques qui sont établies par le Conseil du Trésor et que la Gendarmerie n'a pas le pouvoir de modifier. Cela ne veut pas dire qu'un membre ne peut déposer un grief à l'endroit de telles décisions. La question à se poser, c'est de savoir si c'est la Gendarmerie qui a pris la décision, en interprétant ou en appliquant une politique du Conseil du Trésor, ou si la décision est une décision qui a été prise par le Conseil du Trésor lui-même, et non par la Gendarmerie.

Par exemple, dans l'affaire CEE 3300-96-001 (G-183), le membre contestait l'absence de coordination des prestations pour les membres qui étaient des conjoints selon le Régime des soins dentaires de la GRC. On a jugé qu'il s'agissait là de la contestation d'une décision du Conseil du Trésor qui ne pouvait donc faire l'objet d'un grief selon la Loi. Ce qui était contesté, ce n'était pas la manière dont la Gendarmerie interprétait ou appliquait une politique du Conseil du Trésor, c'était la politique elle-même, une politique sur laquelle la Gendarmerie n'avait aucun contrôle quant à son contenu. On peut comparer cette situation avec celle dans l'affaire CEE 2000-95-005 (G-184), où une membre contestait la signification à donner à l'expression conjoint/ conjoint de fait, aux fins de déterminer son droit à un congé pour raisons de famille. Contrairement à l'affaire en cause dans G-183, il s'agissait ici de l'interprétation de la politique par la GRC. Par conséquent, même si les deux affaires concernaient des politiques qui relevaient de la compétence du Conseil du Trésor, seul le membre dans G-184 répondait aux critères du paragraphe 31(1).

4. « Cette décision touche également tous les membres. Le membre n'a donc pas qualité pour agir ».

Ce raisonnement est lui aussi fautif. Il est faux de dire que, parce qu'une décision concerne tous les membres, un membre en particulier ne peut subir un préjudice. Un membre peut par exemple déposer un grief contre une décision ou une politique applicable à l'ensemble de la Gendarmerie, s'il est personnellement préjudicié par cette décision ou cette politique. Par exemple, dans l'affaire CEE 2200-91-003 (G-059), un membre avait qualité pour agir pour contester la participation obligatoire au régime de soins dentaires de la Gendarmerie. Même si chaque membre était dans la même position que lui, il pouvait démontrer qu'il était personnellement préjudicié à cause des retenues obligatoires sur sa paye. Par ailleurs, un membre ne peut établir sa qualité pour agir en alléguant que la décision en question se rapporte à une chose qui concerne tous les membres et que donc, sur le plan théorique, il est lui aussi préjudicié. Admettre un tel argument signifierait qu'un membre pourrait, du seul fait qu'il est un membre, déposer un grief contre toute décision, tout acte ou toute omission de la Gendarmerie, quand bien même cette décision, cet acte ou cette omission n'aurait aucun effet sur sa situation personnelle. Ce serait là une erreur, puisque la Loi requiert une conséquence directe sur le membre qui présente le grief.