Articles d'intérêt
Présentation sur les griefs
par Virginia Adamson, avocate et
Martin Griffin, avocat
le 20 mars 2005
Aperçu de la présentation
En 1976, la Commission d'enquête sur les plaintes du public, la discipline interne et le règlement des griefs au sein de la Gendarmerie royale du Canada a publié son rapport (le rapport Marin).
C'est à la suite de la publication de ce rapport qu'a été entrepris le processus de modification du système de règlement des griefs de la GRC. On a alors reconnu que ce processus ne faisait pas l'objet d'un examen minutieux et qu'il fallait le simplifier.
De ce rapport sont nés deux organismes indépendants :
- La Commission des plaintes du public contre la GRC;
- Le Comité externe d'examen de la GRC.
Les dispositions législatives pertinentes sont entrées en vigueur en 1988.
Tribunal indépendant, qui relève du Parlement par l'entremise du ministère du Solliciteur général (Sécurité publique et Protection civile Canada).
Il a le mandat de formuler des recommandations au commissaire de la GRC concernant :
- des appels interjetés contre des mesures disciplinaires imposées à des membres par des comités d'arbitrage;
- des appels relatifs à des mesures de renvoi ou de rétrogradation;
- certaines catégories de griefs(deuxième niveau).
La décision finale appartient au commissaire, sous réserve uniquement du pouvoir de contrôle judiciaire conféré à la Cour fédérale.
Dernier niveau de la procédure applicable aux griefs : niveau II
La décision du commissaire relativement à un grief est définitive et exécutoire et, sous réserve du contrôle judiciaire prévu par la Loi sur la Cour fédérale, n'est pas susceptible d'appel ou de révision en justice.
Le commissaire n'est pas lié par la décision de l'arbitre au niveau I ou par les conclusions ou les recommandations portant sur un grief et formulées par le CEE. Si le commissaire choisit de s'en écarter, il doit toutefois motiver son choix dans sa décision.
Par. 32(2) de la Loi sur la GRC
Girouard c. Canada Canada [2001] A.C.F. no63
La Cour fédérale a réitéré l'obligation du commissaire de motiver sa décision, s'est dite d'accord avec le point de vue du requérant et a accepté sa requête.
Muldoon c. le Procureur général du Canada [2004] C.F. 380
« Le paragraphe 32(2) de la Loi sur la GRC reconnaît que le
commissaire n'est pas lié par une décision du CEE. Cette
disposition l'oblige toutefois à expliquer pourquoi il choisit de s'en
écarter. Le commissaire ne l'a cependant pas fait en l'espèce. »
Rôle du Comité externe
d'examen de la GRC
Griefs
Renvoi devant le Comité (articles 33 à 36 de la Loi sur la GRC).
Si le requérant souhaite interjeter appel, il présente un grief de niveau II au commissaire.
Le commissaire renvoie le grief devant le CEE avant de rendre
une décision, si l'objet du grief tombe dans l'une des catégories
définies à l'art. 36 du Règlement.
Le requérant peut demander au commissaire de ne pas renvoyer son
grief devant le CEE; le commissaire peut accéder à cette demande,
ou la rejeter, s'il estime qu'un renvoi devant le CEE serait plus
indiqué (par. 33(2)).
Article 36 du Règlement de la GRC
Cinq catégories de griefs peuvent faire l'objet d'un renvoi devant le CEE.
Article 36 du Règlement
- Interprétation et application des politiques gouvernementales qui visent les membres de la GRC;
- Cessation de la solde d'un membre pendant sa suspension;
- Interprétation et application de la Directive sur les postes isolés;
- Interprétation et application de la Directive sur la réinstallation (Politique de réinstallation intégrée);
- Renvoi par mesure administrative pour les motifs visés aux
alinéas 19a), f) ou i).
L'alinéa 36a) et la « liste des seize »
Alinéa 36a) : Les griefs relatifs à l'interprétation et à l'application, par la Gendarmerie, des politiques gouvernementales visant les ministères qui ont été étendues aux membres.
Voici certaines des questions pertinentes :
- Profil linguistique d'un poste dans un bulletin de possibilités d'emploi
- Directives sur les voyages de la GRC
- Frais judiciaires et débours
- Hébergement
- Harcèlement en milieu de travail
Qu'est-ce qui n'est pas inclus?
Voici certaines des questions ne pouvant faire l'objet d'un renvoi devant le CEE :
- Promotions
- Mutations
- Classifications (nouveau processus)
En général, le CEE procède à un examen du dossier complet du grief.
Lorsqu'il est nécessaire d'obtenir des renseignements ou observations supplémentaires, les parties concernées peuvent être priées de les produire.
Lorsqu'on présente des observations supplémentaires, l'autre partie a toujours l'occasion d'y répondre.
Il est possible de tenir des audiences, mais celles-ci sont plutôt rares.
Au nombre des questions possibles, mentionnons les suivantes:
- Dans certains cas, le CEE pourrait se demander si la question devait ou non lui être renvoyée.
- Est-ce que les questions portant sur la qualité pour agir et les délais de prescription ont été convenablement prises en compte?
- Les politiques ont-elles été convenablement appliquées?
- Quelles ont été les recommandations antérieures du CEE dans des cas semblables?
- Quelle est la jurisprudence applicable aux questions juridiques soulevéeset quels sont les motifs invoqués?
Fardeau de persuasion
Dans les cas d'arbitrage en vertu de conventions collectives, on présume généralement que la partie qui dépose le grief assume le fardeau de persuasion (Voir Central Park Lodges 88 L.A.C. (4e) 188).
Le CEE a fait savoir que, conformément à ce principe, les membres doivent prouver que, selon toute probabilité, la décision de la Gendarmerie faisant l'objet d'un grief est erronée (fardeau de persuasion). Il n'incombe pas à la Gendarmerie de prouver qu'unedécision est judicieuse (G-91, G-170, G-234, G-326).
Les arbitres ne peuvent pas agir en tant qu'enquêteurs lorsqu'ils examinent un grief. Il revient aux parties en cause de présenter les éléments de preuve qu'elles jugent pertinents. Les parties ne devraient pas s'attendre à ce que les arbitres recherchent et trouvent les preuves pertinentes qui ne se trouvent pas dans le dossier (G-234).
C. Niveau I : Les motifs sont essentiels
Il est essentiel de fournir au requérant des motifs « adéquats et appropriés » de la décision.
Les motifs montrent que l'arbitre a compris les faits et s'est penché sur les questions soulevées par les parties.
Exemple de « paragraphe passe-partout » à éviter :
« J'ai examiné votre grief, la documentation et la politique pertinente et je
conclus que ... ont été traités conformément à la politique en vigueur.
Par conséquent, les ... ont été convenablement appliqués et je me
vois dans l'obligation de rejeter votre grief. »
Le président du CEE examine tout le dossier et rédige ses conclusions et recommandations.
Les conclusions et recommandations du président sont transmises au commissaire.
Article 31 de la Loi sur la GRC
Qualité pour agir
: capacité d'un membre de répondre aux conditions du paragraphe 31(1).
Délais de prescription : respect, par un membre, des délais de prescription énoncés au paragraphe 31(2).
Même si l'examen des deux questions prévues à l'article 31 peut
être lié, la question des délais de prescription est distincte
de celle de la qualité pour agir.
- Seulement les « membres »
- Doit faire l'objet d'un
« préjudice »
- Liés à la gestion des affaires de la Gendarmerie
- « Qualité pour agir » et
« bien-fondé du grief »
- Un autre recours est-il possible?
- Délais de prescription
- Pour plus de renseignements, consulter les Communiqués
Qualité pour agir vs bien-fondé du grief:
: la qualité pour agir est une question préliminaire qui porte sur
la capacité d'un membre de présenter un grief. Elle ne
concerne pas le bien-fondé ultime de la question de fond
posée dans le grief.
Exemple : un intimé pourrait prétendre que la qualité pour
agir est inexistante parce que, selon lui, une politique
pertinente aété appliquée adéquatement. On confond ici
bien-fondé et qualité pour agir.
Pas de qualité pour agir parce que pas de perte tangible :
la loi ne contient pas d'exigence du genre.
La question de la qualité pour agir lorsqu'un changement
dans l'application d'une politique conduit à l'application
appropriée de celle-ci avant le dépôt d'un grief :
G-301 :
Comité externe : « Il semble que le requérant ait obtenu gain
de cause en partie après avoir déposé un grief de niveau I
(...) Toutefois, l'intimé n'a pas fait savoir dès le départ
que l'ordonnance n'était pas appropriée (...)
Qualité pour agir : membres à la retraite
Le CEE recommande que, dans certains cas, les membres à la retraite
devraient être autorisés à déposer leur grief (p. ex., G-321) ;
Dans un grief de classification, la nouvelle évaluation en est
arrivée à la même conclusion que l'ancienne évaluation. Le grief a
été déposé après le départ à la retraite du membre;
Le grief a été jugé irrecevable au niveau I;
CEE : Le grief est recevable au niveau II parce
que la décision contestée concerne la classification d'un poste au
moment où il était occupé par le requérant;
Commissaire : Le commissaire a convenu que
la décision du comité de classification était la continuitéde la
première décision. Toutefois, il n'était pas d'accord sur la question
sur le fond.
Le paragraphe 31(2) de la Loi sur la GRC énonce les délais
de prescription.
Au niveau I, le membre doit présenter son grief dans les trente
jours suivant celui où il a connu ou aurait normalement dû connaître
la décision, l'acte ou l'omission donnant lieu au grief.
Au niveau II, le membre doit présenter son grief dans les quatorze
jours suivant la signification de la décision relative au grief rendue
au niveau I.
Les délais de prescription sont de rigueur : on ne peut pas y renoncer.
Le commissaire peut, de manière rétroactive et prospective, prolonger les délais prévus au paragraphe 47.4(1) s'il est convaincu que les circonstances le justifient.
G-280
Le requérant et sa conjointe sont deux membres en situation de voyage. Le requérant informe l'intimé qu'ils peuvent être logés dans une copropriété pour le même tarif. L'intimé approuve ce choix, mais les avise qu'ils doivent partager le même logement. Le requérant ne répond pas à cette directive.
Plusieurs semaines plus tard, le requérant demande le remboursement de frais d'hébergement séparé pour six nuits. L'intimé refuse de rembourser ces dépenses. Un grief est déposé sur le refus de rembourser les frais d'hébergement.
L'arbitre au niveau I juge que le grief n'a pas été présenté dans les délais prescrits. Le grief aurait dû être déposé au moment de l'approbation de l'hébergement en copropriété, car c'est à ce moment-là que le requérant a su qu'on lui avait causé un préjudice.
Le Comité s'est dit d'accord avec cette décision. Le commissaire s'est conformé à la recommandation du Comité.
Paragraphe 31(4) de la Loi sur la GRC : le requérant doit pouvoir consulter la documentation relative à son grief.
Le membre doit montrer que la documentation demandée : 1) est placée sous la responsabilité de la Gendarmerie, 2) est pertinente pour le grief, et 3) est raisonnablement nécessaire pour bien présenter le grief.
Il incombe au membre de montrer que ces critères sont remplis (G-295/G-296 et G-234). Toutefois, ce fardeau n'est pas lourd (G-147) et, en fait, il peut passer à l'officier compétent, qui doit alors expliquer pourquoi les renseignements ne devraient pas être communiqués (G-147).
Dans les cas où une grande quantité de renseignements est demandée et qu'une certaine partie semble pertinente, la Gendarmerie doit traiter la demande en donnant l'impression au membre concerné qu'elle est consciente de son obligation en vertu du par. 31(4) (G-242).
Il est interdit de divulguer des renseignements dans les cas où cette communication : (i) risque de porter préjudice à la défense du Canada ou à la prévention d'activités hostiles; (ii) ou à la bonne exécution des lois (voir l'article 8 des Consignes du commissaire sur les griefs);
Les dispositions législatives relatives à l'accès à l'information et à la protection des renseignements personnels n'empêchent pas la communication de renseignements en vertu du par. 31(4) (G-266/267 et G-234);
« Présenter une demande d'accès » ne constitue pas une réponse
appropriée à une demande de renseignements formulée en vertu du
par. 31(4).
L'article 36 du Règlement de la GRC prévoit les catégories de griefs qui doivent faire l'objet d'un renvoi devant le Comité. L'alinéa 36a) porte sur les politiques gouvernementales :
a) les griefs relatifs à l'interprétation et à l'application, par la Gendarmerie, des politiques gouvernementales visant les ministères qui ont été étendues aux membres;
Exemples de ces types de politiques :
- Directives sur les voyages
- Langues officielles
- Représentation par avocat
- Harcèlement
Politique sur l'indemnisation des fonctionnaires de l'État et sur la prestation de services juridiques à ces derniers (en vigueur depuis le 1er juin 2001)
Dans la mesure où les fonctionnaires de l'État ont agi honnêtement et sans malice dans le cadre de leurs fonctions ou de leur emploi et qu'ils ont raisonnablement satisfait aux attentes du ministère, le gouvernement a pour politique d'entériner la prestation de services juridiques à ses fonctionnaires dans les circonstances suivantes :
- lorsque les fonctionnaires doivent comparaître devant un organisme à caractère judiciaire, ou encore, lorsqu'ils doivent être interrogés en rapport avec une enquête;
- lorsqu'ils sont poursuivis devant les tribunaux civils, ou qu'ils sont menacés de l'être;
- lorsqu'ils sont accusés d'un délit, ou qu'ils risquent de l'être;
- lorsque, en raison d'autres circonstances suffisamment graves, ils se voient contraints de recourir à des services juridiques.
- Il ne faut jamais autoriser de fournir des services juridiques dans le cas de réclamations ou de poursuites dont le fonctionnaire de l'État prend l'initiative.
G-282
À quel moment la menace d'intenter une action en justice peut-elle justifier la prestation de services juridiques au membre?
Si elle n'est pas sérieuse ni imminente, la menace d'un litige ne justifie pas forcément la présentation d'une demande de remboursement de frais juridiques.
G-301
Faits
Le requérant a été affecté à une enquête sur un meurtre qui l'a obligé à être en situation de voyage pendant une longue période.
On lui avait d'abord permis de loger à l'hôtel, mais on lui a ensuite ordonné de déménager dans des installations appartenant à la GRC parce qu'on s'attendait à ce que l'enquête dure longtemps.
Le requérant a demandé que l'ordre soit abrogé.
L'arbitre au niveau I a statué que le requérant n'avait pas la qualité pour agir.
Résultats
Le Comité a statué que le requérant avait la qualité pour agir.
Le Comité a également statué que les installations de la GRC en question n'étaient pas conformes à la définition de « logements policiers appropriés » figurant dans la Directive sur les voyages du Conseil du Trésor.
Le commissaire s'est dit d'accord avec la recommandation du Comité et a accueilli le grief.
Depuis l'entrée en vigueur du « Programme de réinstallation intégré –Pilote » du Conseil du Trésor en 1999, l'alinéa 36a) habilite aussi le Comité à examiner les griefs concernant la réinstallation.
Le Comité fournit au commissaire des conclusions et des recommandations sur diverses questions relatives à la réinstallation, y compris :
-
Remboursement des frais de location d'une voiture
- Financement des voyages àla recherche d'un logement
- Perte de valeur nette d'un logement
- Hébergement temporaire
- Frais juridiques
G-299-Réinstallation : Conseils erronés
Faits
Le requérant
Le requérant s'est plaint que la Gendarmerie ne l'avait pas informé qu'il serait admissible à une indemnité supplémentaire s'il retardait sa réinstallation jusqu'à l'entrée en vigueur du PRI.
L'arbitre au niveau 1 a conclu que le requérant n'avait pas la qualité de déposer un grief.
Résultats
Le Comité a conclu que le requérant était autorisé à contester le fait que la Gendarmerie ne l'avait pas informé au sujet du PRI. Cependant, il a attendu trop longtemps avant de déposer son grief.
Sur le fond du grief, le Comité a conclu qu'il n'avait pas été suffisamment établi que la Gendarmerie avait agi de mauvaise foi en n'informant pas le requérant au sujet des modalités du PRI avant qu'il décide de participer au PGVH.
Le Comité a recommandé que le grief soit rejeté et le commissaire s'est dit d'accord avec cette recommandation.
La politique interne de la Gendarmerie sur le harcèlement doit
être conforme à la politique du Conseil du Trésor en la matière.
La GRC est tenue de faire enquête et de déterminer si la plainte
de harcèlement est fondée.
Les commandants et les superviseurs ont l'obligation de prévenir le harcèlement.
Les comportements qui constituent du harcèlement comprennent lesremarques et les blagues humiliantes, les gestes railleurs ou insultants, l'étalage d'illustrations ou de documents blessants ainsi que toutes questions ou commentaires importuns, ou comportements, gestes, ou commentaires de nature sexuelle qui peuvent choquer ou humilier un employé.
Comportement dont l'importunité était connue ou aurait normalement dû être connu de l'auteur.
Le harcèlement est aussi une forme de discrimination en vertu dela Loi canadienne sur les droits de la personne : race, origine nationale ou ethnique, couleur, religion, âge, sexe, orientation sexuelle,état matrimonial, situation de famille, déficience ou état de personne graciée.
G-235
Grief concernant une décision découlant d'une enquête sur une plainte de harcèlement qui a conclu que les allégations n'étaient pas fondées pour les motifs suivants : « conflit de personnalité » entre le requérant et son supérieur et éléments de preuve insuffisants pour établir que lesupérieur harcelait « délibérément » le requérant.
Niveau I : grief rejeté.
Le CEE a recommandé d'accueillir le grief en partie :
- Les commentaires humiliants constituaient du harcèlement.
- Il n'était pas nécessaire d'établir que le supérieur avait eu l'intention délibérée de harceler le requérant.
- Question pertinente : Le supérieur aurait-il dû raisonnablement savoir que ses actes et commentaires étaient été blessants?
Il est question de la cessation de la solde à l'alinéa 36b) du Règlement de la GRC.
Par. 22(3) de la Loi sur la GRC: « Le Conseil du Trésor peut prendre des règlements régissant la cessation de la solde et des indemnités des membres suspendus de leurs fonctions. »
Le Règlement sur la cessation de la solde et des allocations des membres de la GRC, qui relève de la Loi sur la GRC, stipule que le commissaire, un sous-commissaire ou un commissaire adjoint peut ordonner la cessation du versement de la solde et des allocations d'un membre qui est suspendu de ses fonctions en vertu du présent article.
Comité
: La GRC n'est pas habilitée par la loi à faire cesser la solde et les indemnités. Le Règlementne précise pas les critères que la GRC est tenue de prendre en compte pour déterminer s'il convient de faire cesser la solde et les indemnités.
Ces critères ont plutôt été établis par la GRC elle-même et publiés dans le Manuel d'administration de la Gendarmerie.
Commissaire
: Il n'est pas habilité par la loi à se prononcer sur la validité du Règlement.
Enjeux
La politique de la GRC permet la cessation de la solde et des
indemnités d'un membre à l'égard de la catégorie des
« circonstances scandaleuses ».
Opportunité de l'ordonnance de faire cesser la solde.
Interprétation de la politique : ne s'applique pas à une déclaration sommaire de culpabilité, à une violation d'une loi provinciale ou à une infraction mineure au Code criminel.
Les renvois pour raisons médicales peuvent faire l'objet de griefs en vertu de
l'alinéa 36e) du Règlement de la GRC.
Columbie-Britannique (Public Service Employee Relations Commission) c. BCGSEU, [1999] 3 S.C.R 3 (« Meiorin») – Une décision de la CSC impose des normes plus élevées en ce qui concerne les mesures prises pour répondre aux besoins des membres de la GRC ayant des restrictions médicales.
Trois critères : Un employeur peut justifier une norme en milieu de travail en établissant :
- qu'il a adopté la norme dans un but rationnellement lié à l'exécution du travail en cause;
- qu'il a adopté la norme en question en croyant sincèrement qu'elle était nécessaire pour réaliser ce but légitime lié au travail;
- que la norme est raisonnablement nécessaire pour assurer l'atteinte de l'objectif lié au travail. Pour prouver que la norme est raisonnablement nécessaire, il faut montrer qu'il est impossible de répondre aux besoins des employés qui ont les mêmes caractéristiques que le requérant sans que l'employeur subisse une contrainte excessive.
L'arrêt Meiorin soulève plusieurs questions différentes :
- A-t-on envisagé d'autres solutions qui n'ont pas d'effet discriminatoire?
- Si oui, pourquoi n'ont-elles pas été mises en oeuvre?
- Est-il nécessaire que tous les employés répondent à une seule norme ou pourrait-on en adopter plusieurs?
- Est-il possible de faire le travail de façon moins discriminatoire tout en répondant à l'objectif légitime de l'employeur?
- La norme est-elle suffisamment bien conçue pour veiller à ce que la qualification souhaitée soit remplie sans imposer un fardeau excessif sur les personnes auxquelles elle s'applique?
- L'employeur ferait-il face à une contrainte excessive si d'autres normes étaient adoptées ou des mesures d'accommodement étaient mises enoeuvre?
G-266 & G-267
CEE: :La Gendarmerie n'a absolument pas assumé ses responsabilités en vertu de la décision de la Cour suprême du Canada dans l'affaire Meiorin et n'a pas rempli son obligation de prendre des mesures d'accommodement.
Il est recommandé que les griefs soient accueillis.
Commissaire : Il convient que le processus actuel présente des lacunes et qu'il doit donc être changé.
Le commissaire ordonne une révision complète du dossier
G-266. Il accueille le grief dans le dossier G-266, mais déclare qu'il
ne dispose pas de renseignements suffisants pour renvoyer le
membre dans le dossier G-267.
Il est urgent de réviser les politiques en vigueur dans les trois principaux
domaines suivants pour se conformer aux dispositions de la LCDP et pour
donner suite à la décision de la CSC dans l'affaire Meiorinen ce qui a trait à
l'obligation de prendre des mesures d'accommodement :
- Émettre plus de directives sur le respect de l'obligation de prendre des mesures d'accommodement destinées aux membres réguliers qui ont des restrictions médicales;
- Émettre plus de directives pour veiller à ce que toutes les autres options soient prises en compte, sans toutefois que l'employeur subisse une contrainte excessive, dans les cas où les membres réguliers ne peuvent occuper de fonctions de première ligne;
- Veiller à ce que les requérants aient accès à des renseignements suffisants concernant les efforts visant à répondre à leurs besoins et les mesures d'accommodement prises pour d'autres membres.
Muldoon v. Canada[2004] FC 380
La Cour fédérale a annulé la décision du commissaire dans le
dossier G-267.
Cour fédérale :
- La GRC n'a pas prouvé qu'elle était incapable de répondre aux besoins du gendarme concerné sans subir une contrainte excessive .
Avis d'intention de renvoi : le requérant aurait fait des déclarations frauduleuses lors de son embauche (il n'a pas dit qu'il avait été impliqué dans des activités criminelles).
Le conseil de renvoi par mesure administrative s'est réuni et a refusé au requérant l'audience qu'il demandait. Il a conclu que certaines allégations selon lesquelles le requérant aurait été impliqué dans des activités criminelles provenaient de témoins dont la crédibilité était remise en question.
L'officier compétent a émis un avis de renvoi. Le grief a été rejeté.
CEE : Le conseil de renvoi par mesure administrative a commis une erreur en ne convoquant pas d'audience : crédibilité (requérant/témoins), contre-interrogatoire, conséquences graves pour le requérant.
Les éléments de preuve avaient simplement éveillé des soupçons d'une implication possible du requérant.
Des éléments de preuves clairs et probants étaient nécessaires dans cette affaire.
G-325 : âge de la retraite d'office, exigences professionnelles justifiées, critères énoncés dans l'arrêt Meiorin.
G-269
: remboursement de certains frais pour l'accompagnement d'une membre affectée dans une région isolée, et qui était forcée de se déplacer pour aller accoucher.
G-265
: remboursement des frais de repas d'un membre tenu de manger à l'hôtel où il exerçait ses fonctions de sécurité.
G-253,G-237
: refus d'enquêter sur une plainte de harcèlement.
G-216
: harcèlement/abus de pouvoir.
G-184
: congé pour raisons familiales, conjointes de même sexe.
Ressources du CEE
Communiqués, autres rapports
Web site:
http://www.erc-cee.gc.ca
Sommaires des cas : Conclusions et recommandations du CEE, décisions du commissaire
Questions et commentaires :
(613) 998-2134, e-mail courriel : org@erc-cee.gc.ca