Articles d'intérêt
Jurisprudence sur l'obligation de loyauté des fonctionnaires
par le personnel du Comité externe d'examen de la GRC
Juin 2002
Dans l'affaire D-076, le Comité a considéré quelques décisions du Canada et
des États-Unis concernant l'obligation de loyauté des employés du
gouvernement. Les deux décisions suivantes de la Cour suprême du Canada ont
été citées par le Comité dans ses conclusions et recommandations. Une
décision de la Cour fédérale du Canada, résumée plus bas, a aussi été citée
par le Comité.
Fraser
(Fraser c. Canada (CRTFP), [1985] 2 R.C.S. 455)
Cette affaire a été décidée en 1985 par la Cour suprême du Canada. M.
Fraser était un gestionnaire au bureaux de Revenu Canada à Kingston. Il a
critiqué ouvertement les politiques du gouvernement fédéral concernant la
conversion au système métrique et l'enchâssement de la Charte des droits
et libertés dans la Constitution. Inoffensive au départ, les critiques
ont bientôt pris de l'ampleur et un ton cinglant, au point même d'être
violentes. Il a finalement été congédié pour ses agissements.
La cause n'a pas été décidée en fonction de la Charte puisque les
faits de l'affaire précédaient sa mise en vigueur. La Cour suprême a
décidé que lorsqu'on envisage le congédiement d'un fonctionnaire qui
critique vertement le gouvernement, il faut faire le juste équilibre
juridique entre (i) le droit d'une personne, à titre de membre de la
société démocratique canadienne, de s'exprimer librement et sans réserve
sur des questions importantes de nature publique et (ii) le devoir d'une
personne, en tant que fonctionnaire fédéral, de remplir correctement ses
fonctions à titre d'employé du gouvernement du Canada.
La Cour a décidé qu'il est permis aux fonctionnaires de s'exprimer dans
une certaine limite sur des questions d'intérêt public. Les
fonctionnaires ne peuvent être « les membres silencieux de la
société », surtout tenant compte de la croissance qu'a connue le
secteur public, ou ne serait-ce que lorsque le bon sens entre en jeu. La
Cour a ajouté que :
... dans certaines circonstances, un fonctionnaire peut activement et
publiquement exprimer son opposition à l'égard des politiques d'un
gouvernement. Ce serait le cas si, par exemple, le gouvernement
accomplissait des actes illégaux ou si ses politiques mettaient en danger
la vie, la santé ou la sécurité des fonctionnaires ou d'autres personnes,
ou si les critiques du fonctionnaire n'avaient aucun effet sur son
aptitude à accomplir d'une manière efficace ses fonctions ni sur la façon
dont le public perçoit cette aptitude. Toutefois, ayant énoncé ces
qualités (et il peut y en avoir d'autres), je suis d'avis qu'un
fonctionnaire ne doit pas, comme l'a fait l'appelant en l'espèce,
attaquer de manière soutenue et très visible des politiques importantes
du gouvernement.
En fin de compte, on doit tempérer la liberté d'expression avec d'autres
intérêts, y compris le devoir de loyauté à l'employeur et la capacité
d'un fonctionnaire à accomplir son travail. M. Fraser a perdu l'appel et
la Cour a confirmé son congédiement de la fonction publique.
Osborne
(Osborne c. Canada (Conseil du Trésor), [1991] 2 R.C.S. 69)
Dans cette affaire, les intimés faisaient partie d'un groupe d'employés
du gouvernement qui désiraient participer à différentes activités
politiques. À cette époque, la loi applicable interdisait aux
fonctionnaires de travailler pour ou contre un parti politique ou un
candidat à une élection et ce, sous peine de mesures disciplinaires
pouvant aller jusqu'au renvoi. Les intimés ont intenté un recours pour
faire déclarer ces dispositions contraires à la Charte, compte
tenu des libertés d'expression et d'association qui y sont prévues.
La Cour suprême a conclu que l'interdiction prévue à la loi ne
constituait pas une atteinte minime à la liberté d'expression selon le
sens de l'article premier de la Charte. Bien que l'objectif
législatif du maintien de la neutralité de la fonction publique revête
une importance suffisante pour justifier qu'une restriction soit imposée
à la liberté d'expression, il n'avait pas été démontré que la sévérité de
la restriction était nécessaire pour atteindre cet objectif. La Cour a
indiqué qu'une « règle absolue interdisant toute participation et
discussion publique par tous les fonctionnaires aurait pour effet
d'interdire des activités qu'aucune personne sensée dans une société
démocratique ne voudrait interdire ».
Haydon
(Haydon c. Canada (1ère inst.) [2001] 2 C.F. 82)
Cette décision a été rendue en 2000 par la Cour fédérale du Canada,
première instance. Le gouvernement n'en a pas appelé de la décision. Il
s'agissait d'une affaire où on avait adressé des réprimandes à deux
fonctionnaires qui étaient chargés d'évaluer certains médicaments à Santé
Canada. Les réprimandes résultaient d'une entrevue médiatique que les
demandeurs avaient accordée, dans laquelle ils critiquaient le processus
d'approbation des médicaments au sein du ministère. Or, les demandeurs
avaient fait des efforts répétés pour se faire entendre à l'interne
concernant le processus d'approbation des médicaments en général, notamment
au sujet des hormones de croissance et des antibiotiques. C'est par la
suite qu'ils ont donné l'entrevue où ils ont publiquement fait état de
leurs préoccupations. Suite à cette entrevue, les demandeurs ont reçu des
réprimandes pour avoir brisé leur obligation de loyauté envers leur
employeur.
Une des questions devant la Cour était de déterminer si l'obligation de
loyauté était une limite raisonnable et justifiée à la liberté
d'expression d'un employé, au sens de l'article 1 de la Charte. La
Cour a conclu que l'obligation de loyauté en common law, telle qu'énoncée
dans Fraser, respecte suffisamment la liberté d'expression qui est
garantie par la Charte et donc qu'elle constitue une limite
raisonnable au sens de l'article premier de la Charte.
La Cour a ensuite eu à déterminer si les circonstances de l'affaire
tombaient sous le coup d'une des exceptions de l'obligation de loyauté de
l'arrêt Fraser. La Cour a conclu que « la conduite des
demandeurs, lorsqu'elle est replacée dans le contexte des incidents
antérieurs, constitue une exception à l'obligation de loyauté en common
law telle que définie dans l'arrêt Fraser ». Les déclarations
soulevaient une préoccupation légitime d'intérêt public au sujet de
l'efficacité de la procédure d'approbation des médicaments.
La Cour a considéré important le fait que les demandeurs avaient tenté à
plusieurs occasions d'obtenir qu'on examine leurs préoccupations à
l'interne, sans succès. La Cour a indiqué qu' « en règle générale, la
critique publique sera justifiée lorsque des tentatives raisonnables de
régler la question à l'interne n'ont pas été couronnées de succès. »
Les demandeurs ont donc eu gain de cause et les mesures disciplinaires
ont été annulées.
Ces trois causes démontrent que les fonctionnaires ont bel et bien un
devoir de loyauté envers leur employeur, mais que ce devoir n'est pas
sans limites. En outre, tel que l'a expliqué le Comité dans l'affaire
D-076, ce devoir de loyauté s'applique tout autant aux fonctionnaires
qu'aux membres de la GRC.