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Obtenir des conseils juridiques : quels sont les droits des membres de la Gendarmerie royale du Canada?

par Madeleine Riou, avocate
septembre 2001

Les membres de la Gendarmerie royale du Canada (GRC), en raison de la nature particulière de leurs fonctions, agissent souvent à titre d'intervenants dans des processus judiciaires et, à l'occasion, deviennent partie à une procédure judiciaire, soit comme défendeur, soit comme poursuivant. Dans ce cas, le membre voudra obtenir des conseils juridiques pour protéger ses intérêts. Le présent article expose les paramètres du droit à la représentation pour les membres de la GRC, à la lumière des politiques du gouvernement et des règles de justice naturelle.

Politiques pertinentes

En 1999, un article a paru dans le Communiqué d'octobre/décembre concernant l'application de la Politique sur l'indemnisation des fonctionnaires de l'État et sur la prestation des services juridiques à ces derniers au sein de la GRC. Cette politique s'applique à tous les fonctionnaires de l'État dont l'employeur se retrouve à l'annexe I, Partie I de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique donc tant aux membres civils et qu'aux membres réguliers de la GRC.

Pour n'en reprendre que les grandes lignes, la politique reconnaît l'obligation de l'État, en tant qu'employeur, d'indemniser ses fonctionnaires et de leur procurer une protection à l'égard de certains coûts financiers rattachés à l'exercice de leurs fonctions. Ainsi un membre qui fait l'objet d'une poursuite au civil pour une action commise dans l'exercice de ses fonctions au sein de la GRC peut, sous réserve de certaines conditions, bénéficier des services d'un avocat dont les frais seront assumés par l'État. Cette politique ne s'applique pas aux poursuites dont le membre prend l'initiative. Ainsi, la GRC peut offrir à un membre des services juridiques au frais de l'État lorsqu'il se trouve dans l'une des situations suivantes :

• lorsqu'il doit comparaître devant un organisme à caractère judiciaire, ou encore lorsqu'il doit être interrogé en rapport avec une enquête;
• lorsqu'il est poursuivi devant les tribunaux civils, ou qu'il est menacé de l'être;
• lorsqu'il est accusé d'un délit, ou qu'il risque de l'être;
• lorsque, en raison d'autres circonstances graves, il se voit contraint de recourir à des services juridiques.

Conditions d'admissibilité

Selon la politique du Conseil du Trésor, il y a deux conditions à satisfaire avant d'approuver une demande de services juridiques: le membre doit avoir agi dans le cadre de ses fonctions et l'acte ou le geste reproché doit être conforme aux attentes de la GRC.

Un moyen d'évaluer si l'acte a été effectué dans le cadre des fonctions du membre consiste à vérifier si l'acte en question est exécuté à des fins strictement personnelles. Par exemple, un membre ne sera pas admissible à des services juridiques aux frais de l'État s'il est accusé d'une infraction criminelle pour un acte qui ne sert que son bénéfice personnel. Plusieurs causes ont été rejetées parce que l'acte, bien que posé alors que le membre était en fonction, n'a pas été considéré comme lié à l'exécution des tâches de son poste à la GRC (voir les affaires G-134 : fraude; G-122 : vol de stupéfiants, G-153 : rapports sexuels).

La deuxième partie du test consiste à s'assurer que l'acte reproché est conforme à ce que la GRC devrait raisonnablement s'attendre de ses membres. Il s'agit d'une norme objective dont le critère d'évaluation consiste à se demander si une personne raisonnable et de bonne foi, agissant de façon prudente et diligente, aurait posé le même geste. À titre d'exemple, dans l'affaire G-200, un membre avait accepté de conserver sous sa garde trois armes à feu. Le membre a été accusé au criminel de possession d'armes à feu à autorisation restreinte, sans certificat d'enregistrement. Le Comité a conclu qu'en prenant possession des armes, le membre avait l'intention de s'acquitter d'une fonction policière et donc qu'il avait agi « dans les limites de ses fonctions ». Cependant, le Comité a statué que le membre n'avait pas agi « conformément aux attentes de la GRC » puisqu'il avait totalement omis de suivre les procédures officielles pour enregistrer les armes ou les traiter comme pièces saisies.

Donc, pour reprendre les termes du Comité dans l'affaire G-234, la politique du Conseil du Trésor en cette matière vise deux objectifs : « d'une part les fonctionnaires et membres de la GRC devraient normalement pouvoir compter sur l'appui de leur employeur si l'exécution des fonctions de leur poste les oblige à comparaître devant une cour ou un tribunal. Il n'est pas raisonnable qu'un employé ait à assumer des frais d'avocats pour n'avoir fait que son travail. Par contre, si un employé a abusé de son poste, les contribuables canadiens n'ont pas à assumer les coûts de la représentation juridique de cet employé tout simplement parce que l'abus s'est produit alors qu'il était au travail ou qu'il a prétendu agir au nom de son employeur. »

Une fois que le Ministère de la Justice du Canada (MJC) a statué sur la validité de la demande, un avocat sera nommé pour représenter le membre. Lorsqu'un membre est poursuivi au civil, c'est habituellement un avocat du MJC qui en assumera la défense. Si le MJC estime qu'un conflit d'intérêt l'empêche de représenter adéquatement le membre, ce dernier pourra se faire représenter par un avocat de pratique privée, qui sera rémunéré par le MJC à un taux préétabli.

Dans le cas où un membre fait l'objet d'une accusation pour une infraction prévue à une loi fédérale, notamment une infraction criminelle, le membre pourra également se faire représenter par un avocat de pratique privée. Par opposition aux causes civiles, les poursuites criminelles ont un caractère personnel qui nécessitent que le membre ait pleine confiance en l'avocat qui le représente. Ceci dit, le MJC établira l'ancienneté requise pour qu'un avocat puisse défendre un membre dans une cause donnée, pour ensuite fixer un taux d'honoraires correspondant. Le taux horaire pour une cause jugée régulière ne doit pas dépasser 120 $ ou 10 000 $ par cas. Des taux plus élevés pourront être considérés pour des affaires très complexes. Dans tous les cas, les taux devront être approuvés avant de retenir les services de l'avocat.

Le 1er juin dernier, cette Politique a fait l'objet de modifications pour y intégrer les nouvelles notions de la Politique sur la prévention et le règlement du harcèlement en milieu de travail. Cette dernière politique a d'ailleurs fait l'objet d'un article détaillé dans le Communiqué d'avril-juin 2001. Les principales modifications visent essentiellement à accorder une aide juridique automatique aux employés de l'État qui sont mis en cause dans une plainte de harcèlement instruite devant une cour ou un tribunal, si cette plainte a été jugée non fondée au sein du Ministère.

À la différence des autres demandes d'indemnisation pour lesquelles la GRC a la discrétion d'approuver ou non la prestation de services juridiques, il sera dorénavant obligatoire de fournir de l'aide juridique à un membre dès que ce dernier est mis en cause dans une plainte de harcèlement jugée non fondée à l'interne. Dans de telles circonstances, le membre n'a qu'à aviser son supérieur hiérarchique qu'une plainte de harcèlement a été portée contre lui devant une cour ou un tribunal et demander qu'un avocat soit désigné pour assurer sa défense.

Droit à la représentation en poursuite

Bien que la politique du Conseil du Trésor accorde une assistance juridique aux frais de l'État lorsque des employés sont intimés dans un dossier, la Loi sur la GRC (la « Loi ») permet le droit à la représentation par avocat ou par un autre membre dans des situations où le membre a lui-même initié une procédure. Dans ce dernier cas, si le membre choisit de se faire représenter par un avocat, il devra en assumer tous les frais. En vertu de la Loi, le membre peut se faire représenter lorsqu'il comparaît ou est témoin à une Commission d'enquête (a.24.1), à une audience tenue par le Comité externe d'examen (CEE) concernant un grief (a.35), à une audience devant le Comité d'arbitrage pour une mesure disciplinaire grave (a.45.1), à une audience devant la Commission de licenciement et de rétrogradation (a.45.22) ou devant la Commission des plaintes du public contre la GRC (a.45.45). Dans toutes ces situations, le représentant pourra agir au nom du membre pour la comparution, la production des éléments de preuve documentaire, la production d'observations ou pour contre-interroger des témoins.

De plus, en vertu de l'article 47.1 de la Loi et des Consignes du commissaire de 1997 sur le droit de représentation, la GRC accorde une assistance juridique aux membres dans certaines circonstances. Il existe au sein de la GRC une unité de représentants des membres, qui sont des membres ayant une formation juridique et dont les fonctions consistent à représenter le membre qui se trouve dans l'une ou l'autre des situations suivantes : il fait l'objet d'une mesure disciplinaire grave, d'une procédure de renvoi ou de rétrogradation, d'une procédure devant le CEE ou d'un grief relatif à un renvoi par mesure administrative (ce droit est toutefois limité aux renvois pour incapacité physique ou mentale, pour abandon de poste et pour les cas de nomination irrégulière). Le représentant du membre se comporte selon les mêmes normes que celles qui s'appliquent à la profession juridique. Il est en outre soumis au Code de déontologie du représentant [MA ch. XII.9-1].

Droit à l'avocat

Au-delà du droit à la représentation autorisé par la Loi, la question se pose de savoir si un membre de la GRC peut, en tout temps, choisir de se faire représenter par un avocat de pratique privée lorsqu'il se croit lésé par une décision de son employeur ou lorsqu'il fait l'objet d'une enquête. Que ce soit parce que le droit à un avocat aux frais de l'État lui a été refusé ou parce qu'il est en poursuite dans un dossier, un membre de la GRC peut-il, comme tout autre citoyen, choisir de se faire représenter par un avocat s'il accepte d'en assumer les frais?

Les tribunaux ont admis qu'un organisme soumis à l'équité procédurale devrait préférablement respecter le droit de représentation par avocat. Néanmoins, il ne s'agit pas d'un droit absolu et l'organisme conserve une large discrétion en ce qui a trait à l'octroi ou au refus d'une représentation légale. Lorsque la loi ne prévoit pas expressément le droit d'être représenté, l'employeur devrait tenir compte du caractère définitif de la décision et des conséquences qu'elle aura sur les droits de l'employé.

En 1981, la Cour d'appel fédérale dans la cause Laroche c. Canada (Gendarmerie royale), [1981] A.C.F. no 1108, a commenté le droit de représentation par avocat devant une commission de licenciement et de rétrogradation de la GRC. Dans cette affaire, le requérant a prétendu que la décision rendue par la commission ne respectait pas les règles de justice naturelle puisqu'il n'avait pas pu se prévaloir de son droit d'être représenté par un avocat. Le juge Le Dain a précisé qu'une directive indiquant que « le membre peut être représenté par tout autre membre » n'interdit pas le droit d'être représenté par un avocat indépendant. La Loi a d'ailleurs été subséquemment modifiée pour y intégrer le droit à la représentation par avocat devant les commissions d'enquête instituées par la Loi.

Plus récemment, dans l'affaire G-248, la question du droit à l'avocat s'est posée dans le cadre d'une enquête interne de la GRC faisant suite à des plaintes du public déposées contre un membre. Dans cette affaire, l'officier compétent a refusé de transmettre des documents à l'avocat du membre en soutenant que le membre n'avait pas le droit de se faire représenter par un avocat à cette étape du processus et qu'il s'agissait d'information protégée par la Loi sur la protection des renseignements personnels. Même si le grief a été rejeté parce qu'il n'avait pas été soumis dans les délais prescrits, le Comité a commenté la position de l'officier compétent concernant le droit à l'avocat en ces termes :

[TRADUCTION] Je veux tout d'abord me pencher sur le commentaire de l'Officier compétent, comme quoi il n'existe « aucune autorité qui permette la représentation juridique au sein du processus des plaintes du public à moins qu'il s'agisse d'une enquête et d'une audience menées par la Commission des plaintes du public. » La gendarmerie estime peut-être qu'elle n'a aucune obligation de rembourser les frais juridiques encourus par un membre, mais cela ne veut pas dire que le membre n'a pas droit à être représenté par avocat. Comment la gendarmerie pourrait-elle viser à empêcher un membre de se faire représenter par avocat? Cela n'est pas évident pour moi.

[...]

Le devoir d'un comportement objectif, impartial et neutre comprend nécessairement l'obligation d'informer le membre qui fait l'objet d'une plainte des preuves qui existent contre lui ou elle et de lui donner l'occasion de répondre. Si le membre estime que la présence d'un conseiller juridique lui sera utile à cet égard, le membre ne devrait pas en être privé, en autant qu'il soit entendu que la reconnaissance de ce droit n'engage pas nécessairement la gendarmerie à rembourser les frais encourus à ce titre.

À la lumière de ces commentaires et en tenant compte des règles générales d'équité procédurale qui s'appliquent à toutes décisions administratives ayant une répercussion sur les droits d'un membre, il serait difficile pour la GRC de refuser le droit à l'avocat lorsque le membre est prêt à en assumer les frais, surtout lorsqu'on sait qu'aucune disposition de la Loi n'interdit une telle représentation.