Articles d'intérêt

Le nouveau processus de traitement des griefs

par Virginia Adamson et Thomas Druyan, avocats
mars 2003

Les 22, 23 et 24 mars, à l'invitation de la Gendarmerie, nous avons participé à la séance de formation sur le projet d'amélioration du processus de traitement des griefs de la GRC, qui s'est tenue à la Division Dépôt de l'École de la GRC, à Regina (Saskatchewan). Cette activité nous a été très utile et nous en avons profité pour discuter avec des participants de toutes les régions du Canada qui travaillent dans des secteurs liés au traitement des griefs au sein de la GRC : administration, arbitrage, analyse, politiques et méthodes alternatives de résolution des conflits. Aussi, cette séance de formation nous a permis d'entretenir le groupe du rôle du CEE dans le contexte du processus de traitement des griefs. On peut consulter notre présentation sur le site Web du CEE, à l'adresse suivante :
http://www.erc-cee.gc.ca/publications/articles/a-014a/presentation-fra.aspx .

Dans cette présentation, nous avons traité du mandat législatif du CEE et des questions de la qualité pour agir, des délais, de la communication de renseignements et de récentes recommandations du CEE qui illustrent des aspects du processus d'examen. Aussi, plusieurs questions de fond abordées dans la présentation ont été traitées dans des numéros antérieurs du Communiqué du CEE :

Qualité pour agir : Paragraphe 31(1) de la Loi sur la GRC : Le critère de la qualité pour agir, par Lisa Thiele, Communiqué, février/avril 1999;

Délais : Paragraphe 31(2) de la Loi sur la GRC : Les délais, par Caroline Maynard, Communiqué, janvier/mars 2000;

Communication de renseignements : Communication de renseignements en vertu du paragraphe 31(4) de la Loi sur la GRC, par Suzan Appleby, Communiqué, avril/juin 2000;

Renvoi pour raisons médicales et l'impact de l'affaire Meiorin: Le renvoi pour raisons médicales et l'obligation d'accommodement à la GRC, Communiqué, janvier/mars 2002.

Dans le présent article, nous examinerons brièvement d'autres questions précises soulevées lors de notre présentation à Regina au sujet du rôle du CEE, des défis liés à l'interprétation de l'alinéa 36a) du Règlement de la GRC, de l'importance des motifs dans le processus d'arbitrage et de l'effet des recommandations du CEE. Les commentaires qui suivent seront axés uniquement sur le processus de traitement des griefs, et non sur d'autres secteurs comme les mesures disciplinaires et les renvois.

L'examen des griefs et le rôle du CEE

Si un membre n'est pas satisfait de la décision prise par l'arbitre au niveau I et souhaite interjeter appel, il présente alors un grief au niveau II. La GRC n'est pas tenue d'en appeler d'une décision rendue par un arbitre au niveau I. Si le grief peut être examiné par le CEE, le commissaire représente le dernier échelon de décision pour ce grief et il renvoie ce dernier au CEE à des fins de recommandations avant de prendre sa décision. Le requérant peut demander que le commissaire prenne une décision sans renvoyer le grief devant le CEE. Le commissaire peut soit respecter le souhait du requérant, soit renvoyer l'affaire devant le CEE s'il juge approprié de le faire.

La compétence du CEE se limite aux griefs qui peuvent être renvoyés devant lui. Toutefois, le fait qu'un grief ne peut être entendu par le CEE ne signifie pas que le membre visé n'a plus de recours. Il convient de se rappeler que le membre peut toujours déposer un grief au niveau II. À ce niveau, la décision est prise par un arbitre et elle peut faire l'objet d'une révision judiciaire.

L'article 36 du Règlement énumère les cinq catégories de griefs qui peuvent faire l'objet d'un renvoi devant le CEE : les griefs relatifs à l'interprétation et à l'application des politiques gouvernementales visant les ministères qui ont été étendues aux membres de la GRC; les griefs relatifs à la cessation de la solde et des allocations des membres durant leur suspension; les griefs relatifs à l'interprétation et à l'application de la Directive sur les postes isolés; les griefs relatifs à l'interprétation et à l'application de la Directive de la Gendarmerie sur la réinstallation; les griefs relatifs au renvoi par mesure administrative pour incapacité physique ou mentale, abandon de poste ou nomination irrégulière. Comme la première catégorie (36a)) est plutôt ambiguë, il n'est pas toujours facile de déterminer clairement si un grief peut être renvoyé devant le CEE ou non. L'alinéa 36a) compte trois éléments. Tout d'abord, il doit s'agir d'une politique gouvernementale. Normalement, c'est une politique du Conseil du Trésor, mais d'autres politiques gouvernementales (p. ex. les politiques en matière de santé ou de sécurité) peuvent émaner d'autres ministères. Deuxièmement, la politique doit s'appliquer aux membres de la GRC. Puis, troisièmement, le grief doit porter sur l'interprétation, par la Gendarmerie, de la politique en question (versus un désaccord avec la politique en tant que telle). La plupart des questions qui ne peuvent faire l'objet d'un renvoi devant le CEE portent sur des politiques non gouvernementales, c'est-à-dire qu'elles ne s'appliquent qu'à la GRC.

Afin d'éclaircir le libellé de l'alinéa 36a) du Règlement, le premier président du CEE, René Marin, et le commissaire Inkster ont dressé une liste de 16 questions pouvant faire l'objet d'un renvoi devant le CEE en 1989. En 1990, le commissaire Inkster a publié un bulletin, AM 1706, qui renfermait ces 16 questions. On en parle souvent comme de la « liste des 16 ». Il convient de souligner que cette liste n'est pas exhaustive et que deux questions qui y figuraient à l'origine ont été enlevées à la suite de la création d'autres mécanismes de recours (p. ex. la classification des postes des membres civils). En octobre 1999, un groupe de travail composé de représentants du CEE, du Programme divisionnaire des relations fonctionnelles et de la Section de l'établissement des politiques de la GRC a rédigé un rapport à l'intention du commissaire. Dans ce rapport, les membres du groupe de travail suggéraient des changements destinés à éclaircir la nature des questions pouvant faire l'objet ou non d'un renvoi devant le CEE. Ce rapport pourrait servir de document de référence pour tout examen futur de ces questions.

Lorsque le CEE est saisi d'un grief, ses avocats examinent tout le dossier et préparent une analyse à l'intention du président. En général, le CEE examine le dossier dans son ensemble, c'est-à-dire tous les documents originaux, les décisions prises par l'arbitre au niveau I et les observations des parties en cause. Dans les cas où d'autres renseignements ou observations sont nécessaires, il se peut que les parties soient tenues de les fournir. Lorsqu'une partie formule des observations supplémentaires, de son propre chef ou à la demande du CEE, l'autre partie a l'occasion de riposter.

Dans son analyse, le CEE examine le contenu du grief et n'est pas lié par la formulation utilisée par le requérant. Par exemple, un requérant déclare qu'une politique donnée du Conseil du Trésor est injuste (ce qui ne peut faire l'objet d'un grief), alors qu'en fait, il se plaint de l'équité de l'application, par la GRC, de cette politique (ce qui peut faire l'objet d'un grief). Au cours de son examen, le CEE cherche à déterminer : si la question peut lui être renvoyée, si le critère de la qualité pour agir et les délais ont été convenablement examinés, si les politiques pertinentes ont été convenablement appliquées et si le recours approprié a été octroyé. Il identifie également les recommandations formulées par le CEE dans d'autres cas semblables, ainsi que la jurisprudence applicable aux questions examinées. Le CEE examine les questions liées au bien-fondé du renvoi, à la qualité pour agir et aux délais, et ce, même si les parties ne les ont pas soulevées.

Après examen de toutes les questions, le président transmet ses conclusions et ses recommandations au commissaire, avec copies conformes aux parties. Le commissaire n'est pas tenu d'accepter les recommandations du CEE ni de s'y conformer; toutefois, s'il ne les accepte pas, il doit dire pourquoi.

L'importance des décisions de l'arbitre au niveau I

Lorsqu'il prend une décision relativement à un grief, il est essentiel que l'arbitre au niveau I fournisse des motifs pertinents. Dans certains cas, les motifs pertinents peuvent aider à éviter la présentation inutile d'un grief au niveau II en montrant au requérant que ses préoccupations ont été examinées soigneusement et qu'une analyse rigoureuse a amené l'arbitre au niveau I à rejeter son grief. Au cours de son examen, le CEE analyse soigneusement les motifs invoqués par l'arbitre au niveau I. Des motifs formulés avec justesse sont extrêmement utiles et, de toute évidence, ils facilitent aussi la tâche du commissaire (ou d'un autre arbitre au niveau II).

Les motifs pertinents révèlent que l'arbitre a compris les faits et les questions et qu'il a tenu compte des observations du requérant. En outre, les motifs devraient indiquer que l'arbitre a examiné les questions et les observations d'une manière satisfaisante. Dans ses motifs, l'arbitre doit montrer qu'il a examiné les arguments des parties en cause, plutôt que de se contenter d'écrire qu'il les a examinés soigneusement. Par conséquent, il est important d'éviter les motifs « passe-partout ». Dans l'affaire CEE 2000-91-003 (G-50), le président a qualifié les motifs passe-partout suivants de simples conclusions ne reposant sur aucune justification : 

Après avoir examiné votre grief, les documents pertinents et la politique applicable, je conclus que les questions du niveau du profil linguistique et de la priorité ont été traitées en conformité avec la politique en vigueur. Par conséquent, les exigences linguistiques ont été appliquées convenablement et je dois rejeter votre grief.

Les arbitres doivent aussi montrer qu'ils ont lu les observations des parties en cause et qu'ils en ont tenu compte. À cet égard, il est utile de se demander si la décision donne l'impression que l'arbitre a pris le temps d'examiner les arguments présentés par les parties en cause. Cette proposition est illustrée dans l'affaire G-266, qui porte sur un grief concernant un renvoi pour raisons médicales et dans laquelle l'avocat du requérant s'est fié à un jugement récent (Public Service Employee Relations Commission c. BCGSEU, [1999] 3 R.C.S. 3 (l'arrêt Meiorin)), qui a fondamentalement modifié l'état du droit pour ce qui est de l'« obligation d'accommodement » de l'employeur. Le président s'est dit étonné de constater que ni le CCG ni l'arbitre au niveau I n'ont tenu compte de l'arrêt Meiorin, et ce, même si l'avocat du requérant leur avait présenté deux arguments très convaincants quant à la pertinence de cette décision. Le commissaire a fait écho aux préoccupations du CEE en déclarant que le président avait eu raison de dire que l'arrêt Meiorin aurait dû être pris en compte lors de l'examen du grief, d'abord par le CCG, puis par l'arbitre au niveau I.

La nécessité de formuler des motifs pertinents est encore plus importante maintenant, car le nouveau processus de traitement des griefs ne prévoira plus de CCG, et la justification des décisions appartiendra entièrement aux arbitres au niveau I. Au cours de la séance de formation, les nouveaux arbitres au niveau I ont déclaré qu'ils étaient conscients des défis à relever.

Recommandation du CEE et décisions du commissaire : article 32 de la Loi sur la GRC

Comme nous l'avons mentionné précédemment, il existe une distinction entre le pouvoir du CEE de formuler des recommandations et le pouvoir du commissaire de prendre les décisions définitives. Aux termes de l'article 32 de la Loi sur la GRC, le commissaire n'est pas tenu de se conformer aux recommandations du CEE, mais s'il choisit de s'en écarter, il doit motiver son choix dans sa décision.

L'article 32 dispose également que la décision du commissaire concernant un grief ou un appel relatif à des mesures disciplinaires ou à des mesures de renvoi ou de rétrogradation « est définitive et exécutoire et, sous réserve du contrôle judiciaire prévu par la Loi sur la Cour fédérale, n'est pas susceptible d'appel ou de révision en justice ». Lorsqu'on demande la révision en justice d'une décision du commissaire, la Cour fédérale peut examiner soigneusement les conclusions et les recommandations du CEE. Deux décisions rendues par la Cour fédérale illustrent l'impact des recommandations du CEE sur la révision judiciaire, et ce, de deux points de vue différents : une décision du commissaire qui a fait suite à la recommandation du CEE et qui a été examinée par la Cour fédérale (Millard c. Canada (2000-02-02), CAF A-495-98) et une décision du commissaire qui n'a pas fait suite à la recommandation du CEE et qui a été envoyée à la Section de première instance de la Cour fédérale dans le cadre d'une révision judiciaire (Girouard c. le commissaire de la GRC (2001-01-22), C.F., lre inst., dossier T-988-99, [2001] A.C.F. 63).

Dans l'arrêt Millard, la Cour d'appel fédérale a examiné la décision du commissaire qui avait accepté les conclusions et les recommandations du CEE relativement à un grief sur l'application du Programme garanti de remboursement de pertes immobilières (PGRPI). La Cour fédérale a rejeté la demande de révision judiciaire. Dans l'évaluation du critère de révision applicable en la matière, la Cour a tenu compte de nombreux facteurs. Par exemple, elle a, dans une certaine mesure, pris en considération la loi elle-même et le fait que la décision du commissaire est définitive et exécutoire. Elle a aussi tenu compte du fait que la cour de révision ne devrait intervenir dans des décisions prises par une série de tribunaux habilités pour cette tâche que dans des circonstances tout à fait exceptionnelles. La Cour a également examiné le rôle et les caractéristiques institutionnelles du CEE et le fait que la question en litige relevait parfaitement de la compétence du CEE. En guise de conclusion dans l'analyse des critères de révision dans cette affaire, la Cour a statué qu' [TRADUCTION] « il semble évident que toute décision du commissaire qui repose sur l'interprétation judicieuse et détaillée de la Directive par le Comité externe d'examen devrait faire l'objet d'une révision judiciaire minimale. Par conséquent, la décision devrait être rejetée uniquement si elle est manifestement déraisonnable ».

Dans l'arrêt Girouard, la décision des agents de classification de ne pas élever le niveau de classification du requérant a fait l'objet d'un grief. Le CEE a examiné la question et recommandé que le commissaire accueille le grief. Il a conclu que la décision en matière de classification était incorrecte et que des erreurs fondamentales de fait et de procédure avaient été commises. Le CEE a recommandé que le grief soit accueilli et qu'un nouveau processus de classification soit entrepris. Le commissaire n'a pas donné suite à la recommandation du CEE.

Devant la Section de première instance de la Cour fédérale, le demandeur a allégué que le commissaire n'avait pas justifié sa décision de ne pas donner suite à la recommandation du CEE, contrairement à ce qu'exige la Loi sur la GRC. Le demandeur a soutenu que le commissaire aurait dû préciser les raisons qui le poussaient à conclure qu'il n'existait pas d'erreur de fait ou de procédure. La demande de révision judiciaire a été acceptée, et la question a été renvoyée pour réévaluation de la classification du poste occupé par le demandeur. Dans ses motifs, la Cour fédérale a réitéré l'exigence prévue au paragraphe 32(2) de la Loi sur la GRC, selon laquelle le commissaire doit présenter des motifs clairs de sa décision s'il choisit de s'écarter de la recommandation du CEE.

Conclusion

À mesure que le nouveau processus de traitement des griefs sera mis en oeuvre, on peut s'attendre à de nombreux changements et ajustements à la façon dont les griefs seront traités et réglés. Cependant, des caractéristiques de base comme la compétence du CEE, l'importance de formuler des motifs et le droit à une révision judiciaire continueront d'être cruciales pour assurer la transparence du processus de traitement des griefs.