Articles d'intérêt
Répercussions de la Charte des droits et libertés sur les procédures disciplinaires
et le règlement des griefs à la GRC
Par Virginia Adamson, conseillère juridique
Décembre 2004
1. Introduction
Au cours des vingt dernières années, la Charte canadienne des droits et
libertés (la « Charte ») a eu une influence marquée
sur les droits en matière d'emploi et les relations de travail. En outre,
son incidence sur les procédures disciplinaires et de règlement des griefs
entamées en vertu de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada ainsi
que sur le travail du Comité externe d'examen de la GRC (le « Comité externe »)
se sont avérées importantes. Dans le présent article, nous examinons
certaines affaires dont le Comité externe a été saisi et dans lesquelles il
s'est penché sur des questions liées à la Charte1. Nous
traitons également d'arrêts récents de la Cour suprême du Canada (C.S.C.)
qui portent sur le pouvoir des tribunaux administratifs de se prononcer sur
des questions relatives à la Charte.
Les dispositions de la Charte dont nous discutons touchent à des questions
telles que la liberté d'expression (article 2), les garanties
juridiques (articles 7 à 14) et les droits à l'égalité (article 15).
Dans certains exemples, nous abordons également les articles 1 et
24. L'article premier de la Charte prévoit que
les droits énoncés dans cette dernière ne peuvent être restreints que dans
des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer
dans le cadre d'une société libre et démocratique. Il est fréquemment
invoqué en défense dans des affaires relatives à la violation d'un droit
protégé par la Charte. Le recours à celle-ci est prévu par l'article
24, aux termes duquel toute personne qui s'estime victime d'une
violation de droits qui lui sont garantis par la Charte peut « s'adresser
à un tribunal compétent » afin d'obtenir réparation. Le paragraphe
24(2) prévoit quant à lui un recours particulier. En effet, il porte que
si un tribunal conclut que des éléments de preuve ont été obtenus, par
exemple par un gouvernement, dans des conditions qui donnent lieu à une
violation de la Charte, il peut ordonner que ces éléments soient écartés
s'il est établi que leur utilisation « est susceptible de déconsidérer
l'administration de la justice »2.
2. Libertés fondamentales : liberté d'expression (article 2 de la Charte)
Dans le dossier CEE 2000-02-004 (D-081), un membre a fourni au public de
l'information sur la façon dont la GRC avait fait enquête relativement à
une affaire de corruption. À l'audience disciplinaire, le comité
d'arbitrage a conclu que le membre avait violé le serment du secret qu'il
avait prêté lors de son entrée en fonction à la Gendarmerie et lui a
ordonné de démissionner, faute de quoi il serait renvoyé. Le comité
d'arbitrage a par ailleurs examiné la question de la liberté
d'expression garantie par l'article 2 de la Charte. À ce
sujet, il a déclaré que comme cette garantie peut, conformément à l'article
1, être restreinte « par une règle de droit, dans les
limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer
dans le cadre d'une société libre et démocratique », la
Gendarmerie pouvait imposer des mesures disciplinaires à des membres qui
enfreignaient leur serment du secret, ajoutant qu'il pouvait en être
autrement uniquement s'il fallait dénoncer « des actes illégaux
graves ou des politiques qui mettent en danger la vie, la santé ou la sécurité
du public ». En appel, le Comité externe a conclu que le serment du
secret de la GRC pouvait être considéré comme une limite raisonnable à la
liberté d'expression d'un membre s'il visait à protéger des intérêts
légitimes, mais qu'il ne pouvait empêcher l'examen public d'actes
fautifs de la Gendarmerie. Le Comité externe a recommandé que soit accueilli
l'appel concernant la conclusion du comité d'arbitrage au sujet des allégations
d'inconduite. À la lumière des arguments apportés à l'appui d'une
crainte de partialité, le commissaire a délégué à un sous-commissaire ses
pouvoirs décisionnels dans le cadre de cet appel. Dans sa décision, le
sous-commissaire a rejeté l'appel interjeté à l'encontre de la décision
du comité d'arbitrage. (L'affaire fait actuellement l'objet d'une révision
judiciaire en la Cour fédérale.) (On en trouve un résumé dans le Communiqué
de juillet-septembre 2003, ainsi qu'une mise à jour dans le Communiqué
de janvier-mars 2004.)
Dans une affaire précédente (CEE 2900-01-001 (D-076)), le Comité externe
a examiné des questions similaires, mais en est arrivé à une conclusion
différente. En l'espèce, des documents confidentiels fournis par le membre
en cause avait été reproduits dans un livre où l'on accusait la GRC
d'avoir recours à de « sales tours ». Le membre a défendu
son geste en soutenant notamment qu'il visait à mettre en évidence une préoccupation
légitime d'ordre public. Le comité d'arbitrage a conclu qu'une des allégations
d'inconduite pesant contre le membre était établie et a ordonné à ce
dernier de démissionner. En appel, le Comité externe a déclaré, en ce qui
concerne la liberté d'expression, que les renseignements communiqués par
le membre ne portaient pas sur une préoccupation légitime d'ordre public,
que ce dernier avait tiré des conclusions non fondées et qu'il avait
agi avec témérité. Le Comité externe a recommandé le rejet de l'appel.
Le commissaire s'est dit d'accord avec les conclusions et recommandations
du Comité externe, et a rejeté l'appel. Le membre a alors présenté une
requête en révision judiciaire à la Cour fédérale. Dans sa décision (Stenhouse
c. Canada - 2004 CF 375), celle-ci a conclu que la défense fondée sur la
dénonciation ne s'appliquait pas dans les circonstances, car la divulgation
de renseignements confidentiels par le membre n'avait pas pour objectif de dénoncer
un acte illégal de la GRC ou une politique susceptible de mettre en danger la
vie, la santé ou la sécurité du public. Elle a cependant annulé la décision
du commissaire parce qu'il y avait en l'espèce crainte raisonnable de
partialité. (Nous revenons plus loin sur l'affaire D-076 et la décision
de la Cour fédérale dans la partie qui aborde l'obligation de communiquer
la preuve.) (On trouve un résumé de l'affaire dans le Communiqué
d'avril-juin 2002, ainsi qu'une mise à jour à son sujet dans le Communiqué
de janvier-mars 2004.)
3. Droits à l'égalité (article 15 de la Charte)
L'article 15 de la Charte garantit le droit à l'égalité sans égard à
la race, à la religion, à l'origine nationale ou ethnique, à la couleur,
au sexe, à l'âge ni aux déficiences physiques ou mentales. Cette
disposition offre également une protection contre la discrimination fondée
sur des motifs qui n'y sont pas mentionnés explicitement, par exemple
l'orientation sexuelle. Nous examinons ci-dessous certaines affaires dans
lesquelles le Comité externe a examiné les répercussions de l'article 15
sur les droits en matière d'emploi.
Déficiences
Dans les affaires CEE 2300-00-001 (G-266) et CEE 2900-01-002
(G-267), la question des exigences professionnelles justifiées et du
renvoi pour des raisons médicales a été soulevée par deux membres de la
GRC. Le Comité externe s'est fondé sur l'arrêt de la Cour suprême du
Canada dans l'affaire Colombie-Britannique (Public Service Employee
Relations Committee) c. BCGSEU, [1999] 3 S.C.R. 3 (arrêt « Meiorin »),
arrêt qui revoit le critère à appliquer pour déterminer ce qui constitue
une exigence professionnelle justifiée à la lumière des dispositions de la Charte
qui protègent les droits à l'égalité (article 15 ). Le
Comité externe a souligné que cet arrêt a entraîné une modification
importante du critère en question. En effet, les exigences liées à
l'obligation d'accommodement sont maintenant plus élevées. Dorénavant,
la GRC doit prouver qu'elle subirait une contrainte excessive si elle devait
répondre aux besoins d'un membre. Le Comité externe a conclu que les
moyens utilisés par la Gendarmerie pour répondre à cette obligation ne
satisfaisaient pas aux nouvelles exigences établies par la Cour suprême.
Dans les deux cas, le Comité externe a recommandé que le grief soit
accueilli. Dans sa décision, le commissaire a examiné soigneusement la
question du renvoi pour raisons médicales et l'obligation qui incombe à la
GRC de répondre aux besoins des membres réguliers qui ont des restrictions médicales.
Il s'est dit d'accord avec la conclusion du Comité externe selon laquelle
les efforts déployés par la Gendarmerie pour remplir son obligation
d'accommodement ne répondaient pas encore à toutes les exigences de la loi.
Le commissaire a accueilli le grief G-266, mais rejeté le grief G-267.
Le membre dans le dossier G-267 a par la suite présenté à la
Cour fédérale une requête en révision judiciaire qui a été acceptée (Muldoon
c. Canada 2004 CF 380). Dans son jugement, la Cour fédérale s'est dite
d'accord avec le Comité externe au sujet du fait que le processus interne
suivi par la GRC accordait trop d'importance à la détermination des
limites physiques du membre et pas assez aux fonctions qu'il pouvait
toujours exercer. En outre, elle a souligné que l'obligation faite à un
employeur de répondre aux besoins d'un employé avait une portée beaucoup
plus large que ce qui était reconnu dans la politique interne de la GRC. La
Cour fédérale a annulé la décision du commissaire de la GRC et renvoyé
l'affaire aux fins d'un nouvel examen et d'une nouvelle décision. (On
trouve un résumé des dossiers G-266 et G-267 dans le Communiqué
de janvier-mars 2002, une mise à jour à leur sujet dans le Communiqué
de juillet-septembre 2004, ainsi qu'une mise à jour sur la décision
de la Cour fédérale dans le Communiqué d'avril-juin 2003.)
Orientation sexuelle
Dans l'affaire CEE 2000-95-005 (G-184), une membre qui vivait avec une
partenaire du même sexe a présenté un grief à l'encontre de la décision
de la GRC de lui refuser le congé pour raisons familiales qu'elle avait
demandé afin de prendre soin de sa conjointe de fait. La membre soutenait que
cette décision constituait de la discrimination fondée sur l'orientation
sexuelle et qu'elle contrevenait à la Charte. Le Comité externe a
recommandé que le grief soit accueilli. Il a signalé que la GRC aurait pu
interpréter la disposition relative aux congés de façon non discriminatoire,
à la lumière de la Charte. Le commissaire a accepté la
recommandation du Comité externe. (On trouve un résumé du dossier dans le Communiqué
de janvier-mars 1997.)
Âge
Dans une affaire récente (CEE 3300-04-001 (G-325)), un membre a contesté
par voie de grief, après qu'on l'a forcé de prendre sa retraite, la décision
de la GRC de rejeter la demande qu'il avait faite pour que soit prolongée
la durée de son service. Le membre a soutenu que les dispositions du Règlement
sur la pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada qui fixent
à 60 ans la retraite d'office pour les membres violaient la Charte.
Le Comité externe a conclu que la demande n'avait pas été transmise à
l'autorité compétente au sein de la GRC et recommandé que le grief soit
accueilli. Il a reconnu que, dans des affaires antérieures, on avait permis
la retraite d'office. Cependant, il a également mentionné que les
dispositions relatives à la retraite d'office n'étaient peut-être plus
légales, car la jurisprudence récente avait redéfini ce qui constitue une
exigence professionnelle justifiée. Le Comité externe a expliqué que, selon
le critère qu'il convenait maintenant d'appliquer, il fallait se demander
si la GRC aurait subi une contrainte excessive en maintenant le membre en
poste. Le commissaire n'a pas encore rendu sa décision relativement à
cette affaire. (On trouve un résumé du dossier G-325 dans le Communiqué
de juillet-septembre 2004.)
4. Garanties
juridiques (articles 7 à 14 de la Charte)
Les articles 7 à 14 de la Charte garantissent plusieurs droits et
visent à ce que toute personne soit traitée de façon équitable dans le
cadre des instances judiciaires. Ils portent qu'on ne peut être privé de
certains droits, à moins que ce ne soit conformément aux principes de
justice fondamentale (article 7), et protègent le droit à la
protection contre les fouilles, les perquisitions ou les saisies abusives (article 8),
le droit à la protection contre la détention ou l'emprisonnement
arbitraires (article 10), certains droits en matière de procédure
en cas d'inculpation (article 11), le droit à la protection
contre les traitements ou peines cruels ou inusités (article 12),
le droit de ne pas s'incriminer (article 13) et le droit à
l'assistance d'un interprète dans le cadre de toute instance judiciaire (article 14).
Norme de preuve applicable dans les procédures disciplinaires
Dans le dossier CEE 2200-95-005 (D-044), un membre a soutenu que
l'application de la norme de preuve applicable en matière disciplinaire
sous le régime de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada (prépondérance
des probabilités) allait à l'encontre de l'article 7 de la Charte.
Il a également affirmé que la méthode d'enquête utilisée en l'espèce
violait, elle aussi, ce même article. En appel, le Comité externe a décidé
que l'article 7 pouvait s'appliquer aux procédures disciplinaires
de la GRC, mais a rejeté l'argument du membre selon lequel la norme de
preuve prévue par la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada
contrevenait à la Charte. Le Comité externe a également conclu que
la méthode d'enquête ne portait pas atteinte aux droits garantis au membre
par la Charte. Le membre s'est désisté de l'appel avant que le
commissaire ne rende sa décision. (On trouve un résumé de l'affaire dans
le Communiqué de juillet-septembre 1996, ainsi qu'une mise à
jour à son sujet dans le Communiqué d'avril-juin 1997.)
Obligation de communiquer la preuve
Le membre en cause dans l'affaire D-076, dont nous avons parlé
ci-dessus, s'est fondé sur certains arrêts de la Cour suprême du Canada
pour soutenir que la procédure devait être rejetée aux termes de
l'article 7 de la Charte. De façon plus particulière, il a
affirmé que la GRC avait omis de lui communiquer des renseignements
pertinents en temps opportun et que l'enquête était entachée de partialité.
Le comité d'arbitrage a admis que l'enquête n'avait pas été un modèle
du genre, mais n'a pas jugé que l'enquêteur avait fait preuve de
partialité. En ce qui concerne la communication de la preuve, le comité
d'arbitrage s'est fondé sur l'arrêt R. c. Stinchcombe [1991] 3
R.C.S. 326, que le membre avait invoqué en abordant cette question et
selon lequel toutes les déclarations, notes et renseignements pertinents
doivent être communiqués avant l'instance et que cette obligation est
permanente. Décision charnière fondée sur la Charte, l'arrêt Stinchcombe
a confirmé le fait que le droit, issu de la common law, d'obtenir la
communication de tous les éléments de preuve acquérait « une
nouvelle vigueur par suite de son inclusion parmi les principes de justice
fondamentale visés à l'article 7 de la Charte canadienne des droits et
libertés »3, et que le droit de présenter une défense
pleine et entière constituait l'un des piliers de la justice pénale. Le
comité d'arbitrage a déclaré que les exigences découlant de la Loi
sur la Gendarmerie royale du Canada et de la politique de la GRC étaient
moins strictes que celles établies par l'arrêt Stinchcombe, mais
qu'on respectait maintenant des exigences presque aussi élevées à la
suite des décisions prises au fil des ans sur la question. Le comité
d'arbitrage a également souligné qu'une tendance générale semblable
avait été observée en droit disciplinaire. Cependant, en l'espèce, le
membre n'avait pas réussi à prouver que l'insuffisance des
renseignements qu'on lui avait communiqués ou un retard dans cette
communication avait porté atteinte à son droit à une défense pleine et
entière. En appel, le Comité externe a conclu que le membre n'avait pas été
privé du droit de présenter une telle défense devant le comité
d'arbitrage. Dans le cadre de la révision judiciaire de cette décision, la
Cour fédérale a jugé que, même si tous les documents avaient été
produits, ils n'auraient pas influé sur l'issue de l'affaire, à une
exception près. Elle a en effet conclu qu'une note de service aurait pu
influencer la décision relative à la sanction et que la GRC avait donc manqué
à ses obligations en matière de communication de la preuve.
Respect des délais
Dans l'affaire CEE 3100-92-001(D-024), un membre a fait l'objet d'une
procédure disciplinaire en raison d'allégations de harcèlement sexuel. Le
membre a interjeté appel de la décision du comité d'arbitrage, dans
laquelle celui-ci concluait à une conduite scandaleuse de la part du membre
et jugeait qu'une sanction devait lui être imposée. Le Comité externe a
recommandé le rejet de l'appel, mais a par ailleurs exprimé son inquiétude
au sujet du temps qui s'était écoulé avant l'audience disciplinaire
devant le comité d'arbitrage. En se fondant sur la jurisprudence, le Comité
externe a avancé qu'un retard indu dans la tenue de l'audience pouvait
priver un membre du droit à la sécurité et contrevenir de ce fait à l'article
7 de la Charte. Le Comité externe a en outre estimé qu'un tel
retard pouvait provoquer inutilement de l'anxiété chez le membre, des
difficultés d'ordre familial, une interruption des activités
professionnelles, la perte de l'estime de soi et une incertitude quant à
l'issue de l'affaire, entre autres choses. Comme la question du retard
n'a pas été soulevée lors de l'audience, le Comité externe n'a pas
jugé que le temps écoulé avant celle-ci avait influé sur les résultats de
l'appel. (On trouve un résumé de l'affaire dans le Communiqué de
septembre et une mise à jour à son sujet dans celui d'octobre-novembre 1992.)
Fouilles, perquisitions et saisies abusives
Dans l'affaire CEE 3300-90-001 (D-013), un membre a fait l'objet d'une
procédure disciplinaire après avoir censément omis de déclarer des
marchandises à la douane. Dans ses conclusions, le Comité externe a
recommandé que seule l'une des allégations formulées contre le membre
soit considérée comme établie. Il a également conclu que le membre avait
été détenu par la police et n'avait pas été informé de son droit à
l'assistance d'un avocat, ce qui constituait une violation de l'article
10 de la Charte. Le Comité externe a de plus jugé que les éléments
de preuve obtenus de façon non conforme au paragraphe 24(2) de la
Charte devaient être écartés aux termes de ce dernier, et que
l'allégation fondée sur ces éléments devait être rejetée. Le
commissaire a accepté les recommandations du Comité externe. (On trouve un résumé
du dossier dans le Communiqué de juin-juillet 1990.) (Voir également
l'affaire CEE 2200-93-003 (D-030), dans laquelle le Comité externe
en est arrivé à une conclusion différente au sujet de l'exclusion d'éléments
de preuve en vertu du paragraphe 24(2) de la Charte. On
trouve un résumé du dossier D-030 dans le Communiqué d'avril-mai 1994
ainsi qu'une mise à jour à son sujet dans le Communiqué
d'octobre-novembre 1994.)
Article 13 - Droit de ne pas s'incriminer
Dans l'affaire CEE 2200-90-005 (D-016), le Comité externe a examiné en détail
la portée de l'article 40 de la Loi sur la
Gendarmerie royale du Canada, en vertu duquel un membre doit répondre aux
questions portant sur l'objet d'une enquête lorsqu'une personne menant
l'enquête l'exige. Le membre ne peut refuser de répondre au motif que
ses réponses peuvent l'incriminer ou l'exposer à des poursuites ou à
une peine. Toutefois, le paragraphe 40(3) de la Loi porte
que les réponses ou déclarations du membre ne sont pas recevables dans des
poursuites pénales, civiles ou administratives, sauf dans un cas, c'est-à-dire
lorsqu'il est démontré que le membre a fait une réponse ou déclaration,
qu'il savait fausse, dans l'intention de tromper. En l'espèce,
l'officier compétent a voulu faire admettre en preuve une déclaration
obtenue du membre en vertu de l'article 40, en vue de démontrer
la contradiction ou l'incohérence entre cette dernière et une déclaration
antérieure du membre. Le comité d'arbitrage a refusé l'admission en
preuve de la déclaration la plus récente, concluant que, conformément aux paragraphes 40(2)
et 40(3) de la Loi, aucune déclaration ou réponse donnée lors
d'une enquête interne ne pouvait être considérée volontaire. Dans le
cadre de l'appel interjeté par l'officier compétent, le Comité externe
a examiné plusieurs questions relatives à l'article 40, notamment
celle de savoir si un membre interrogé dans le contexte d'une
enquête disciplinaire ne peut invoquer la protection offerte par le
paragraphe 40(3) que s'il s'est opposé à une question et
qu'on a été obligé de lui demander d'y répondre. Interprétant les
articles 40(2) et 40(3) de la Loi à la lumière de
l'article 13 de la Charte, le Comité externe a déclaré
que ce dernier protégeait les témoins, qu'ils s'opposent ou non aux
questions qu'on leur pose. Il n'a trouvé, ni dans la Charte, ni
dans le libellé de l'article 40, d'argument confirmant que
cette protection ne peut être invoquée que s'il y a eu objection à une
question. Par conséquent, l'interprétation de l'article 40 de
la Loi doit se faire en fonction de la Charte de façon à ce
que le membre soit protégé lorsqu'il répond aux questions, peu importe
qu'il s'oppose ou non à celles-ci. Le Comité externe a recommandé que
soit rejeté l'appel interjeté par l'officier compétent à l'encontre
de la décision du comité d'arbitrage d'écarter les déclarations
obtenues dans le cadre de l'enquête interne. Le commissaire s'est dit
d'accord avec les conclusions et recommandations du Comité externe dans le
dossier D-016 et avec son raisonnement. (On trouve un résumé de
l'affaire D-016 dans le Communiqué de septembre-octobre 1990.
Voir également, dans le Communiqué d'avril-juin 1997,
le résumé d'un dossier semblable, soit CEE 2400-95-06
(D-049), mais dans lequel la conclusion du Comité externe est différente,
ainsi que la mise à jour présentée dans le Communiqué de
juillet-novembre 1997.)
5. Pouvoir des tribunaux de se prononcer sur des questions liées à la Charte
Les exemples fournis ci-dessus montrent que l'application de la Charte
peut avoir des conséquences sur les procédures disciplinaires et le règlement
des griefs à la GRC. En outre, l'interprétation de la Charte par
les tribunaux évolue constamment, évolution qui peut toujours influer sur
les décisions prises par les organismes administratifs en ce qui concerne des
griefs, des mesures disciplinaires ou des renvois. Cependant, le pouvoir des
tribunaux administratifs d'examiner des contestations fondées sur la Charte
a fait l'objet d'un débat soutenu dans les milieux judiciaires4.
Récemment, la Cour suprême du Canada (C.S.C.) a réévalué et clarifié la
question dans l'arrêt Martin c. Nouvelle-Écosse (Workers Compensation
Board); Laseur c. Nouvelle-Écosse (Workers Compensation Board) [2003] 2
R.C.S. 504 (arrêt « Martin »). Ce jugement a des
répercussions directes importantes sur les affaires liées à un grief ou à
des mesures disciplinaires qui sont examinées par le Comité externe
d'examen de la GRC ainsi que sur les arguments fondés sur la Charte
qui sont avancés dans ces contextes. Nous présentons ci-dessous un résumé
de cet arrêt de même qu'un bref historique du débat sur le pouvoir des
tribunaux administratifs de trancher des questions relatives à la Charte.
L'arrêt Martin a modifié le critère à appliquer pour déterminer si les
tribunaux administratifs ont compétence pour appliquer la Charte.
Historiquement, on a toujours soutenu qu'ils ne devraient pas être habilités
à se prononcer sur des questions constitutionnelles ou relatives à la Charte
et que seules les cours de justice devraient être investies de ce
pouvoir. Les tribunaux administratifs étant constitués par les gouvernements
au moyen de l'adoption de lois, on estimait qu'il ne fallait pas leur
attribuer des fonctions judiciaires importantes.5 En outre, des
inquiétudes ont été exprimées relativement au fait que l'expertise varie
d'un tribunal à l'autre et que certains membres de ces tribunaux n'ont
peut-être pas la formation juridique nécessaire pour examiner correctement
les questions liées à la Charte, souvent difficiles et complexes. Par
ailleurs, on a également avancé que le fait de pouvoir invoquer devant les
tribunaux administratifs les droits garantis par la Charte faisait en
sorte que ces droits aient un sens et qu'on puisse les faire valoir
efficacement6. En permettant aux tribunaux administratifs de
trancher des questions relatives à la Charte, on s'assure que la
Constitution est universellement respectée et appliquée dans tous les
contextes juridiques dans lesquels elle est pertinente7. Cela a
un effet direct sur la capacité des citoyens ordinaires de faire valoir
les droits que leur garantit la Charte au Canada8. Si les
tribunaux administratifs ne pouvaient se pencher sur des questions liées à
la Charte, toute procédure intentée devant eux pourrait être
suspendue jusqu'à ce qu'un tribunal supérieur ait statué sur la
question en cause, ce qui entraînerait des coûts et des délais supplémentaires,
ainsi qu'une « fragmentation » des affaires.
Dans les années 1990, la Cour suprême du Canada a examiné ces questions. Dans
trois arrêts, parfois appelés la « trilogie »9, elle
a déclaré que les Canadiens devaient pouvoir faire valoir les droits et
libertés que la Constitution leur garantissait devant le
tribunal le plus accessible, sans devoir engager des procédures judiciaires
parallèles. Comme le soulignait le juge La Forest relativement à la
question de la Charte et de la compétence des arbitres des tribunaux
du travail, « il n'y a pas un droit pour les arbitres, et un droit
pour les tribunaux, mais un droit pour tous »10
et
« il ne peut y avoir une Constitution pour les arbitres et une autre
pour les tribunaux »11. L'expertise d'un
tribunal administratif, ses conclusions de fait et le dossier qu'il a établi
seront souvent très utiles à la cour qui procède au contrôle judiciaire.
La Cour suprême a de plus expliqué que, contrairement aux cours de justice,
les tribunaux administratifs ne peuvent invalider une disposition. Cependant,
un organisme administratif habilité à trancher des questions relevant de la Charte
peut ne pas tenir compte d'une disposition qui contrevient à celle-ci. En
outre, ses conclusions ne lient pas les décideurs qui se prononcent ultérieurement.
Qui plus est, toute erreur de droit que commet un tribunal administratif en
interprétant la Charte peut toujours faire l'objet d'un contrôle
judiciaire complet par une cour supérieure. Les tribunaux judiciaires restent
les « arbitres ultimes »12. Dans la trilogie, on
reconnaissait l'importance, pour les citoyens, de pouvoir soumettre à
d'autres organismes ou tribunaux des questions relatives à la Charte13.
Toutefois, quelques années plus tard, dans un autre arrêt14, la
Cour suprême a changé de point de vue sur le sujet, restreignant le nombre
de tribunaux ayant le pouvoir de trancher de telles questions15.
La Cour suprême a par la suite revu les décisions de la trilogie dans son arrêt
relatif à l'affaire Martin. En l'espèce, elle s'est
penchée sur certaines dispositions d'une loi provinciale sur
l'indemnisation des accidentés du travail et son règlement d'application
qui excluent la douleur chronique du champ d'application du régime habituel
d'indemnisation. Deux personnes souffrant de douleur chronique qui s'étaient
vu refuser les prestations auxquelles ont normalement droit les accidentés du
travail, avaient interjeté appel des décisions de la commission des
accidents du travail de la province devant le tribunal d'appel de cette
dernière, faisant valoir que les dispositions en cause violaient les droits
à l'égalité garantis par la Charte. La commission avait contesté
la compétence du tribunal d'appel pour trancher la question. Ce dernier
avait toutefois jugé qu'il était habilité à appliquer la Charte.
Dans les deux cas, il avait conclu que certaines dispositions de la loi visée
portaient atteinte aux droits en question et que cette atteinte ne constituait
pas une limite raisonnable en vertu de l'article 1 de la Charte.
La question a finalement été soumise à la Cour suprême du Canada. Se penchant
sur la compétence des tribunaux administratifs pour examiner les
contestations fondées sur la Charte, cette dernière a établi une
distinction entre le critère défini dans la trilogie et le nouveau critère.
Dans des arrêts antérieurs, la Cour suprême avait déclaré que la compétence
d'un tribunal administratif pour se prononcer sur des questions relatives à
la Charte dépendait de sa mission et du fait que sa loi habilitante
lui accordait ou non le droit de se prononcer sur de telles questions et sur
des questions de droit. Ce critère pouvait restreindre le nombre et le type
de tribunaux habilités à statuer sur ces genres de questions. Selon le
nouveau critère établi dans l'arrêt Martin, il faut d'abord se
demander si le tribunal en cause a expressément ou implicitement compétence
pour se prononcer sur des questions de droit; il ne s'agit pas de savoir si
le Parlement ou la législature a voulu que ce tribunal applique la Charte.
S'il a été jugé que le tribunal a le pouvoir d'examiner ou de trancher
toute question de droit, il est présumé avoir le pouvoir de le faire à la
lumière de la Charte16.
La nouvelle approche établie dans l'arrêt Martin pour déterminer le
pouvoir d'un tribunal administratif de soumettre des dispositions législatives
à un examen fondé sur la Charte comporte quatre critères et peut se
résumer ainsi17 :
Étape 1)
La première question est de savoir si le tribunal
a expressément ou implicitement compétence pour
trancher des questions de droit.
Étape 2)
a) La compétence expresse est celle exprimée
dans le libellé de la disposition habilitante;
b) La compétence implicite ressort de l'examen de
la loi dans son ensemble; les facteurs pertinents sont notamment
les suivants :
- la mission que la loi confie au tribunal en cause et
la question de savoir s'il est nécessaire de trancher
des questions de droit pour accomplir efficacement cette
mission;
- l'interaction entre ce tribunal et les autres composantes
du régime administratif;
- la question de savoir si le tribunal est une instance
juridictionnelle;
- des considérations pratiques telles que la capacité
du tribunal de trancher des questions de droit, considérations
« qui ne sauraient toutefois l'emporter
sur ce qui ressort de la loi elle-même »
18.
Étape 3)
S'il est jugé que le tribunal a le pouvoir de trancher
des questions de droit, ce pouvoir sera présumé
inclure celui de se prononcer sur la constitutionnalité
d'une disposition au regard de la Charte.
Étape 4)
La partie qui prétend que le tribunal n'a pas compétence
pour appliquer la Charte peut réfuter cette
présomption en signalant que le pouvoir d'examiner
la Charte a été retiré, inférence
qui doit généralement découler, expressément
ou implicitement, de la loi elle-même.
La Cour suprême a souligné que la loi habilitante du tribunal d'appel de la
commission des accidents du travail conférait à ce dernier le pouvoir de se
prononcer sur des questions de droit. Elle a précisé que l'une des
dispositions de la loi provinciale sur l'indemnisation des accidentés du
travail portait que le tribunal avait le pouvoir de [TRADUCTION] « trancher
toute question de droit ou de fait découlant de la présente partie » et
qu'il pouvait [TRADUCTION] « confirmer, modifier ou infirmer
la décision d'un agent enquêteur ». La Cour suprême a aussi
mentionné que d'autres dispositions de cette loi habilitaient le tribunal
d'appel à examiner des affaires dans lesquelles étaient soulevées des
[TRADUCTION] « questions importantes ou nouvelles ou des
questions de portée générale », ou encore des questions [TRADUCTION] « de
droit ou de politique générale », et permettaient également
d'interjeter appel de toute décision portant sur une question de droit
devant la cour d'appel. En outre, la Cour suprême a signalé que rien dans
la loi en cause ne donnait à penser que le législateur avait voulu exclure
l'application de la Charte du champ de compétence du tribunal
d'appel et que la présomption selon laquelle celui-ci était investi du
pouvoir de trancher des questions de droit n'avait donc pas été réfutée
en l'espèce.
Enfin, la Cour suprême a également jugé que, du fait qu'elle exclue la douleur
chronique du champ d'application de ses dispositions générales, la loi sur
l'indemnisation des accidentés du travail portait atteinte aux droits à
l'égalité protégés par la Charte, car elle réservait un
traitement différent aux accidentés du travail souffrant de douleur
chronique. La Cour a conclu que cette atteinte n'était pas justifiable au
regard de l'article 1 de la Charte.
6. Implications
pour le Comité externe d'examen de la GRC
L'arrêt Martin précise et simplifie le critère à appliquer pour déterminer
si un tribunal administratif peut trancher les questions relatives à la Charte
dont il est saisi. Si le pouvoir décisionnel d'un tribunal englobe le
pouvoir de se prononcer sur une question de droit, on présume alors qu'il
inclut également celui de statuer sur des questions constitutionnelles. Seule
l'existence d'un inférence décisive, expresse ou implicite peut réfuter
cette présomption. En ce qui concerne les répercussions pour le Comité
externe et sur le processus de règlement des griefs comme tel, il est certain
que bon nombre de griefs soulèvent des questions de droit. De la même façon,
de telles questions sont fréquemment soulevées dans le cadre des procédures
disciplinaires et des appels. Par ailleurs, il ne ressort pas de la Loi sur
la Gendarmerie royale du Canada que le Comité externe ne peut statuer sur
des questions liées à la Charte ni sur des questions
constitutionnelles. Selon les récents arrêts de la Cour suprême, le Comité
externe continue d'avoir compétence pour examiner ces types de questions,
et sa compétence pourrait même être définie plus clairement. Comme l'a
fait remarquer un commentateur du domaine, l'arrêt Martin aura des
conséquences énormes, car tous les tribunaux administratifs qui ont compétence
pour se prononcer sur des questions de droit pourront juger de la
constitutionnalité d'une disposition contestée devant eux19.
Notes
1. Un sommaire des affaires dans lesquelles le Comité externe d'examen (CEE) a
abordé des questions liées à la Charte est également présenté
dans le Communiqué d'octobre-décembre 1996.
2. Les affaires examinées ne portent que sur les questions relatives à la Charte
qui sont analysées. On précise entre parenthèses le numéro du Communiqué
qui fournit un résumé plus détaillé de l'affaire en question. On peut également
avoir accès à ces résumés sur le site Internet du CEE (www.erc-cee.gc.ca)
grâce au moteur de recherche du site. En outre, on trouve une analyse utile
sur la Charte des droits et libertés, faite pour un non-spécialiste,
dans Guide de la Charte canadienne des droits et libertés, publié en
2002 par le gouvernement du Canada et affiché sur le site Internet situé à
l'adresse suivante : http://www.pch.gc.ca/progs/pdp-hrp/canada/guide/guarantee_f.cfm.
3. À la page 336 de l'arrêt Stinchcombe.
4. Voir l'analyse présentée dans Cavalluzzo, Paul, Jurisdiction of
Administrative Tribunals Under the Canadian Charte of Rights and Freedoms,
Special Lectures 2001 Constitutional and Administrative Law, Toronto, Barreau du Haut-Canada, 2001. Voir également
McCaulay et Sprague, Practice and Procedure Before Administrative Tribunals,, Toronto, Thomson Carswell,
2004; Braverman, Lisa, Administrative Tribunals, A Legal Handbook, Aurora (Ontario), Canada Law Book Inc,
2001, p. 108-112; de même que Crane, M.C. Administrative Tribunals,
Charter Challenges, and the "Web of Institutional Relationships", Saskatchewan
Law Review, (1998) 61, Sask.L.Rev., p. 495.
5. On trouve une analyse détaillée de ce débat dans Crane, M.C., à la note
4, page 8, paragraphes 22 à 24.
6. Crane, M.C., note 4, p. 6, paragraphe 16.
7. Crane, M.C., note 4, p. 6, paragraphe 16.
8. Crane, M.C., note 4, p. 1, paragraphe 2. L'article présente une
excellent analyse des arguments et des préoccupations.
9. Chacun de ces arrêts portait sur une question liée à l'emploi :
dispositions d'une convention collective relatives à la retraite
obligatoire contestées devant un conseil d'arbitrage en matière de griefs
( Douglas/Kwantlen Faculty Assn. C. Douglas College [1990] 3 R.C.S..
570); question de savoir si le fait d'exclure un groupe de travailleurs du
champ d'application du régime provincial régissant les relations de
travail viole l'alinéa 2d) (liberté d'association) de la Charte
(Caddy Kicks Lad. c. Ontario (Commissions des relations de travail )
[1991] 2 R.C.S..5); et question de savoir si un conseil arbitral constitué en
vertu de la Loi sur l'assurance-chômage peut examiner une
contestation fondée sur l'article 15 de la Charte (droits
à l'égalité) dans une affaire où des personnes âgées de plus de 60 ans
s'étaient vu refuser des prestations d'assurance-chômage (Tétreault-Gadoury
c. Canada (Commission de l'emploi et de l'immigration) [1991] 2 R.C.S.
22).
10. Citation d'un passage de Taylor(David) & Son c. Barnett[1953], 1 All E.R.
843(C.A.)
11. Douglas/Kwantlen
Faculty Association c. Douglas College [1990], 3 R.C.S. 570, page 597,
paragraphe 43.
12. Voir Nouvelle-Écosse (Workers Compensation Board) c. Martin; Nouvelle-Écosse
(Workers Compensation Board) c. Laseur [2003], 2 R.C.S. 504, p.
528-531;(2003) 231D.L.R. (4th) 385, p. 406-408. S'exprimant au nom de
la Cour suprême, le juge Gonthier résume l'approche adoptée par celle-ci
dans la trilogie. Au paragraphe 31, la Cour aborde le concept de la retenue
judiciaire.
13. Voir l'analyse présentée dans Cavalluzzo, P., à la note 4, pages 2 à 4, ainsi
que dans Crane, MC, à la note 4, pages 9 à 10, paragraphes 26 à
28.
14. Cooper c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne); Bell
c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne) [1996], 3
R.C.S., p.854.
15. Voir l'analyse présentée dans Crane, MC, précité, à la note 4, p. 16,
paragraphe 45. La question examinée était celle de savoir si la Commission
canadienne des droits de la personne ou un tribunal mandaté par elle pour
examiner une plainte pouvait décider si une disposition de sa loi habilitante
violait la Charte. En vertu de la disposition en cause, la retraite
obligatoire était permise si l'employé avait l'âge normal de la
retraite reconnu pour des employés occupant un poste semblable. Dans une décision
majoritaire, la Cour suprême a jugé que la Commission des droits de la
personne n'avait pas la compétence légale pour examiner sa loi habilitante
à la lumière de la Charte.
16. Nouvelle-Écosse (Workers Compensation Board) c. Martin [2003], 2 R.C.S. 504, p. 532-534,
par. 35-37.
17. Nouvelle-Écosse (Workers Compensation Board) c. Martin; Nouvelle-Écosse (Workers Compensation
Board) c. Laseur [2003], 2 R.C.S. 504, p. 532-534, par. 35-37
et 48.
18. Ibid.
19. Anand, Raj et Blake Hurley, 2003 Conference of Boards and Agencies: Update on
Administrative Law, 2003 Conference of Boards and Agencies, Toronto, 7 novembre 2003,
p. 13-15.